农村土地隐性抛荒现象普遍 主因农业比较效益低

　　——以湖南省为例

　　粮食问题越来越受到社会各界关注。在确保我国粮食增产、保证国家粮食安全过程中一个不能回避的问题就是土地抛荒问题。虽然土地抛荒在中央政府惠农政策、地方政府的行政干预下得到了一定程度的遏制，但是一种隐性的土地抛荒却广泛存在，这主要表现为将原本种植双季稻改种单季稻（简称“双改单”）。“双改单”后从表面上看农民的田地并没有抛荒，但这种“季节性抛荒”实际上已经严重影响粮食种植面积和产量，如不加以遏止任其继续扩大，必将危及我国粮食安全。本文以湖南为例，对此作一分析。

　　一、农村土地隐性抛荒现状

　　1、土地隐性抛荒现象普遍

　　土地抛荒是蔓延于全国的普遍性现象，湖南也不例外，2007年湖南全省土地抛荒的面积占耕地面积的比例达到了10%以上。虽然在实地调研中，许多地方并未出现严重的土地抛荒现象，像2007年调研中抛荒最严重的双峰县梓门桥镇抛荒面积为1.3%，最少的桃源县桃花源乡抛荒面积仅为0.28%，但是所调研的乡镇无一例外都存在着“双改单”的隐性抛荒现象，一些村”双改单”的比例为20%，而一些村甚至达到了80%。实际上，很多农民已经抛弃了传统的双季稻种植习惯，改为种植单季稻，2007年，仅”双改单”造成的隐性抛荒这一因素，使位于我国粮食主产区的益阳市就少产粮食18万吨左右。不得不提到的是2008年6月中旬在娄底等地调研时，虽然一些乡镇基层干部信誓旦旦表示本乡镇不存在土地抛荒问题，并给予种粮大户实施了种粮补贴，而实际上一路走来，能看到乡村公路两边很多荒芜的良田。土地隐性抛荒问题已经是一个无法否认的普遍现象。

　　2、土地隐性抛荒绝对量大

　　从表面看，土地隐性抛荒的后果不像直接抛荒那么严重，但如果综合统计，全省各地土地隐性抛荒的绝对量是不容小视的。据湖南省粮食局的统计，湖南省2007年早稻播种面积约为2250万亩，较前年同期减少了130多万亩。调研显示，2007年，在衡山县白果镇这个传统的水稻精耕细作区，土地抛荒率不到1%，但“双改单”的田数达到了20%，即5000多亩改种了单季稻；双峰县梓门桥镇共39000耕地，抛荒率为1.3%，但全镇直接抛荒土地累计达500亩，“双改单”的亩数达到1800亩，原种水稻改种其他非粮食作物的亩数为2800亩；在澧县宜万乡，由于棉花种植带来的经济效益高于稻谷的栽种，每年有约1000亩稻田转化成棉花地，而且还有进一步扩大的趋势，具体到宜万乡的蔡家村，“双改单”的亩数为1200亩，占能种双季稻田的80%，另有850亩水田也改为种植经济作物。

　　3、土地隐性抛荒负面作用强

　　大量农田“双改单”，有可能导致湖南粮食种植面积和产量出现大幅下降。从2007年的湖南早稻收购来看，已经出现了多年罕见的收购萎缩，同期收购量仅为前年的1/3左右。收购量的大幅萎缩一方面缘于农民粮价上升、农民待价而沽；更重要的原因则是早稻播种面积的锐减。浏阳市是全国商品粮生产重点县(市)之一，粮食面积和产量一直居湖南省前列。但据浏阳市农业局2006年对全市粮食生产状况的一次摸底调查显示，全市水稻种植面积已从1998年的143.9万亩下滑到了2006年的99.6万亩。粮食种植面积下滑的主要原因是季节性抛荒，即农民将双季稻改为单季稻。如果对隐性抛荒没有引起足够的重视，粮食安全问题并不是不可能发生。粮食耕种面积大量减少，就可能造成粮食产量下降，粮食储备也必然随之下降，一旦发生严重自然灾害，或发生大的国际冲突，粮食供应必将成为棘手的问题，严重威胁到国家安全。

　　二、农村土地隐性抛荒的原因分析

　　1、农业比较效益低造成土地隐性抛荒

　　尽管近年来中央出台了一系列支农、惠农政策，然而，种粮仍未走出“比较效益低”的怪圈，农业的比较收益低，是导致抛荒的直接原因。市场粮价低，作为市场主体，农民自然可以通过各种手段减少产出，包括直接抛荒、隐性抛荒以提高效益或者减少损失。“种上一年粮，不如打半月工”，农民普遍觉得种粮不合算，种植水稻的意愿不强，他们种田基本是为了自给自足，目的是不买粮食吃，并非出于成本收效考虑觉得种粮有利可图，更多赖于多年来种粮习惯以及“保口粮”的想法，而种一季稻就能够保证全家全年的伙食，因此，许多农民就把能种两季的也只种一季了。

　　2、农村劳动力外流造成土地隐性抛荒

　　土地隐性抛荒的另一个重要原因是农村劳动力的短缺。湖南是农业大省，更是农村劳动力输出大省。随着农村青壮年劳动力大量转移到城市，不少农村已经变成“空心村”、“留守村”、“妇女村”、“老幼村”，这对农业生产产生的负面影响已经逐渐凸现出来。大量青壮年劳动力由农村转向城市、由一产转向二、三产业，土地基本都留给家中老人或妇女耕种。而从湖南省的地形条件和当前农业生产条件来看，粮食生产的现代化程度还不高，种田仍然是一种劳动密集型的体力活，留守老人或妇女根本无力承受双季稻的劳动强度，再加上带孩子等事务占据了很大的精力，他们就只好采取“双改单”的耕作方式。事实上，由于近年来外出务工收入已取代务农收入成为农民家庭收入的主要来源，传统农民以种粮为“主业”正在演变为“副业”，农民“断层”之忧也并非无稽可谈。

　　3、制度安排缺陷造成土地抛荒

　　从理论上讲，大量农村剩余劳动力向城镇转移，能够为农业实现规模经营创造耕地资源方面的条件，有利于将有限的耕地集中起来耕作、提高农业收益。但是，当前的粮食生产是以家庭联产承包责任制为基础的一家一户的个体经营，这种分散的经营方式的优点是农民有了最大的生产自主权，其缺点是生产缺乏统一管理，生产要素不能形成合力，无法形成规模效益。同时，对于农民而言，对土地的依赖性虽然降低，但几千年来土地是命根子的观念依然浓厚，大部分农民情愿让自己名下的承包地季节性抛荒甚至全年抛荒，也不愿意交给别人经营，更不肯出让土地承包权。可见，由于缺乏有效的土地流转机制，迁移至城镇的农民所承包的耕地并不能有效地流转以达到集中的目的，我国农村剩余劳动力的转移非但没有促进农业规模经营、农户收益的提高，反而直接导致我国宝贵而稀缺的土地资源遭到闲置。在土地分配制度没有改变，大量耕地被抛荒而不是有效流转的情况下，农业的总收入理所当然会有所下降。

　　三、解决农村土地抛荒的对策

　　1、根据本地实际情况，建立合理的土地流转机制

　　现阶段农村土地抛荒现象的存在虽然是多方面作用的结果，但是，农村土地流转市场不健全、缺乏有效的运作平台是导致抛荒现象存在的主要原因。如果缺乏活力十足的流转市场，即便其他方面的因素得到了解决，也难以从根本上解决土地抛荒问题。因此，必须建立合理的土地流转机制，正确处理好所有权、承包权、经营权三者之间的关系，在充分尊重农民意愿基础上探索多样化的流转形式，积极引导农民采取转包、托管、租赁、代耕代种等方式促进土地向规模经营户集中，并从资金、技术、信息等方面对种粮大户和种田能手给予扶持，促进耕地流转，从而避免土地隐性抛荒。

　　2、突破社会保障制度盲点，建立健全农村社会保障体系

　　社会保障是国家通过立法，为保障公民基本生活需要，促进社会生产发展和社会稳定所制定的一系列社会保险、福利制度与措施。对农村社会保障的建立，应着力于发展农村经济，减少农民收入波动，增加农民财产性收入，同时要淡化土地的社会保障功能。具体来说应注意以下几点：第一，要在农村建立和完善基本养老和医疗保险制度；第二，建立最低生活保障制度；第三，积极发展社会福利、社会救济和社会互助等社会保障体系；第四，加快农村社会保障制度的法规建设，做到有法可依。这样可以改变大多数农民把土地当作“命根子”的看法，解除农民在城市找到工作之后转包其土地承包经营权的后顾之忧，为土地流转机制的建立清除观念上的障碍。

　　3、完善粮食补贴制度，充分调动农民种粮积极性

　　为调动种粮农民的积极性，发展粮食生产，国家实施了对种粮农民进行补贴的政策，这一政策在出台之初确实提高了农民种粮的积极性。而随着农资价格和农民工价上涨，粮补政策激励作用不断消减，与此同时，经过这几年的实际操作，粮补政策暴露出来的问题越来越明显。如粮补的目的是作为生产性补贴补贴给种粮户，而实际操作上却是补贴给了稻田的承包户，农民种不种粮、抛不抛荒都可以拿到。生产性补贴实际已经变成了人头福利，这种粮食补贴上的“普惠制”在持续刺激农民种粮积极性上的作用并不明显。而按照目前的粮食补贴政策，种植双季稻所得的补贴仅仅是略高于单季稻，对种植双季稻的刺激作用不大，这也是农民不愿种植双季稻的原因之一。因此要积极探索支持粮食生产的新办法，在这方面，益阳市的一些经验值得借鉴，如2008年益阳市各区县（市）严格实行“谁种粮谁得补助”政策，只种一季粮食，只给一季补助，赫山区、桃江县设立100万元奖励资金，用于奖励双季稻生产种粮大户和先进乡、村，还给予种粮大户连片种植双季稻给予每亩50元至200元不等的补贴。新疆更是探索出把种粮补贴和粮食产量结合起来。这些经验都值得推广和借鉴。

　　“手中有粮，心里不慌”。粮食危机已经在国际社会掀起了轩然大波，对于湖南乃至整个中国来说，未雨绸缪显得至关重要。（张黎）