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水价听证会每听必涨? 价格调整不是万能的

  水资源具有多种属性,既是人类生活不可缺少的生活资源,也是支撑国民经济发展的经济资源,同时也是生物生存高度依赖的环境资源。近三十年,由于人口的增加、国民经济快速发展、污水排放未经有效处理和全球气候变化等诸多因素的叠加,导致有限的水资源日益短缺,水资源供需矛盾异常尖锐。

  目前,我国水资源存在的问题主要包括:

  (1)水资源短缺。水资源短缺成为制约中国经济发展的重要软肋,无论是多水的南方,还是水少的北方,水资源短缺成为南北共同面对的课题,当然水资源短缺存在多种类型,如工程性短缺、资源性短缺、污染性短缺及以上各种因素组合导致的综合性的短缺。整体来看,我国人均水资源2210立方米,低于人均3000立方米水资源短缺警戒水平。

  (2)水资源污染严重。根据2007年中国环境公报,全国Ⅳ类以上的水质断面达到50.1%,其中劣Ⅴ类的水质达到23.6%,辽河、海河重度污染,黄河和淮河为中度污染,如海河水系,Ⅲ类以下水质只占25.9%,Ⅳ类以上水质高达74.1%,特别是劣Ⅴ类的水质达到53.1%。更为尴尬的是,我国一些南方城市,面临虽然有水但因污染无法饮用的困境。

  (3)洪涝灾害频繁。洪涝灾害一直是我国心腹之患,虽然经历1998大洪水以后,对大江大河进行了大规模以防洪为中心的治理,但洪涝威胁并没有消除,洪涝的利剑还一直悬在头顶上,不能掉以轻心。严峻的水资源形势,引起党和政府的高度重视,纷纷采取各种措施进行缓解水资源问题,其中提高水价成为政府管理和调控水资源的重要措施。水价是有关水资源利益的调节器,牵动多方的利益。

  近年来,提高水价成为一种常态,引起社会各方的高度关注。水价听证会每听必涨,成为社会议论的话题之一。综观我国近年水价调整过程,尽管存在不同程度的问题,但总体来看水价调整取得一定成效,主要表现在:

  (1)节约水资源意识有效提高。每次提升水价都是对民众的水资源教育,民众逐步加深了水资源短缺认识,水资源问题渐渐深入人心,节约水资源意识在民众中逐步生根发芽。

  (2)水资源有价得到强化。长期以来,认为水资源来自大自然,取之不尽用之不竭的思想被打破,代之的是水是有价的短缺的自然资源。

  (3)民众注重节水产品的选择。目前,民众选择产品时,很注重其节水性能,如节水龙头、洗衣机等,节水已逐步深入到生活之中。这对今后节约水资源将进一步发挥重要的推动作用。

  我们也必须承认,目前社会上对水价认识依然存在一定误区,主要表现在以下几个方面:

   (1)水价提高万能论,其基本依据是水价越高,越能节约用水,越能提高水资源利用率,尽可能地提高水价来减少水资源的利用。

  (2)水价提高无能论。水价提高对提高水资源利用效率有限,难以达到预期目的,持有此观点的人对水价的功效抱有怀疑态度,认为水价的功能及其有限的。

  (3)厌恶论。随着水价调整的频率增加,有相当一部分人对水价的调整持有批判态度,认为总拿水价说事,感觉政府将手伸向民众腰包,对此表示反对、厌恶。

  未来水价如何进行调整,笔者认为,基于水资源本身属性的认识,未来水价调整原则和方向主要包括:

  应遵循的原则:(1)遵循水资源商品属性。目前学术界普遍认为水资源是准商品,从整体上来看,这是没有错的,但如果进一步来划分,应该说不十分准确。水资源具有多种属性,包括自然资源属性、环境属性、社会属性等,他既是生产资料,也是生活资料,同时还是支撑生产、生活的基础性战略性的物质。在居民生活用水、工业用水、农业用水、服务行业用水方面应该存在差异,如居民生活用水,是用来保障基本生活的,对此就不应该价格过高,必须予以保障,是缺乏弹性的商品;对于工业用水、服务行业用水,应该用时常经济的方式进行调整,充分体现水资源商品属性;对于农业用水,从整体来看,农业处于弱势产业,其过高的价格会打击农业生产,应该控制在合理的范围之内。

  (2)公平性原则。水价的公平性是水价制定者必须考虑的问题。目前的水价公平性是令人质疑的,特别是居民生活用水。从整体来看,收入较高的阶层消耗了更多水资源,从而获得了更多的“暗补”。目前我国居民生活用水大部分水价没有达到应有的成本,政府在不同程度上进行了补贴,是暗补。我们假设每吨水政府补贴0.5元,低收入阶层用水在3立方米/月,而高收入阶层用水在5 立方米/月左右,那么 低收入阶层所获得的暗补只有1.5元/月,高收入阶层是2.5元/月,用水量差距越大,获得的暗补就越高,收入差距则越大。

   (3)宏观效率原则。提高水资源利用效率是水资源持续利用的重要途径。如果仅从效率的角度进行考察,水资源进入工业领域能获得更高的效益,在农业领域创造的产值则相对较低,如此将会有更多的水资源转移到工业,对农业的发展造成一定的冲击。农业具有多功能性,除了生产农产品外,还包括生态动能、特殊的文化保护功能、就业等多种功能,其宏观的效率也是非常大的,只是我们没有对其进行计量。在处理这类问题时,要考虑尺度小的效率,但不能仅仅局限在尺度小的效率范围之内,从更宏观的角度考虑效率问题是非常必要的。

  (4)差异性原则。由于我国地域的广阔性,水资源利用的多样性,水价调整过程中必须考虑这个差异性,采取“因地制宜”的水价。如尽管农业用水整体上可以采用比较低廉的价格,但在农业用水方面存在差异,对于一些高附加值的经济作物用水可以适当提高水价。

  基于上述水价制定的基本原则,对未来水价调整提出以下初步建议:

  (1) 居民水价由“暗补”转为“明补”,发放“水价补贴”

  多年来,政府为了提供廉价的水资源,水价低于供水成本。理论上水价的构成本来应该包括水资源本身价值、水工程的成本、水处理的成本以及水管理的成本,而且还包括污水处理的成本。实际上,目前我国的水价仅仅包含了水的工程成本和水的处理成本(北京还包括为南水北调筹集的资金)。所以从整体情况来看,城市水价低于成本价是一个普遍的现象,政府存在不同程度的“暗补”,但民众并没有真正地感受到补贴。

  笔者认为,将水价由“暗补”调整为“明补”是未来水价调整的方向之一。其基本方法是把水价提高到应有的水平,将政府原来“暗补”的资金直接发给用水户(向用水户发放水价补贴)。由于水价的提高,用水户会更加重视节水,提高用水户节水积极性。如果进行此种操作,意味着供水企业将减少甚至断绝政府的补贴,其主要获益依赖于水市场。当然,这个市场是政府调控下的水市场,并不是完全意义上的水市场。

  水价由“暗补”转为“明补”,发放“水价补贴”是观念的重大改变,对相关利益群体产生不同程度的冲击,有关部门应对此做科学的研究,进而为决策提供科学的依据。

  (2)尽快推行阶梯式水价,合理处理阶梯水价收益

  所谓阶梯式水价,就是将水价分为不同的阶梯,在不同的定额范围内,执行不同的价格。使用水量在基本定额之内,采用基准水价,如果使用的水超过基本定额,则超出的部分采取另一阶梯的水价标准收费。阶梯式水价可以分为增阶梯和降阶梯式水价两种。增阶梯水价指随着用水量的增多,水价越高;降阶梯式水价则相反,使用水量越大,水价越低。目前在水资源短缺的情况下,采用增阶梯水价,具体的计算公式是:阶梯式计量水费=基本水价×第一级水量基数+基本水价×第二级水价阶梯比例×第二级水量基数+基本水价×第三级水价阶梯×第三级水量基数。如以2005年广州市公布的生活用水水价阶梯方案为例:第一级水量基数为每户每月用水量22立方米及以下的,按基本水价1.32元/立方米计收水费;第二级水量基数为每户每月用水量23立方米至30立方米的部分,按基本水价的1.5倍计收水费;第三级水量基数为每户每月用水量30立方米以上的部分,按基本水价的2倍计收水费,也就是阶梯比为1:1.5:2,假设姜先生家月用水为40立方米,其最后交的水费=1.32×22+1.32×1.5×8+1.32×2×10=71.82元。

  阶梯水价表明,用水量越多,付出的费用越大。对于短缺的水资源而言,非常适合。尽管实施阶梯水价存在基础设施建设、阶梯比例和基本水量如何确定等难题,但都是可以通过民主协商来解决的。阶梯水价优点是明显的,有利于促进节约用水,让多用水者付出更高的代价,促进其节约用水,是用经济手段管理水资源的重要工具,应该科学地加以利用。

  对于工业用水户应该是实施阶梯水价重点。首先,他们用水量相对比较大,其次量水设施比较齐全,数量相对居民少,也容易监控,将其作为近期阶梯水价实施的重点是非常必要的。

  实行阶梯水价之后,合理处理阶梯水价收益是非常必要的。如果基准水价还没有提高到应有水平,阶梯水价收益在弥补企业亏损之后如有剩余应该上缴政府财政,充实水资源开发利用的相关资金,如果基准水价已经达到应有水平,阶梯收益就应该全部上交给财政。当然企业在收缴这些费用的时候也有一定的付出,可以提留部分手续费。

  (3)建立绿色水价体系

  所谓的绿色水价体系,就是促进水资源高效利用,同时有利于环境保护的水价体系,它是在现有水价体系基础之上,将环境保护思想纳入后形成的水资源持续利用的水价体系。

  由于水源的多项样和用水的差异性,水价本身也是一个复杂的系统,如从水源角度来看,有地表水(如河流、水库和湖泊)、地下水、污水、再生水、海水(沿海地区),按用水的类型来划分,分为生活用水、农业用水、工业用水、生态用水。每个用水类型可以进一步细分,如生活用水可以分为农村生活用水、城市生活用水,城市生活用水可进一步划分。

  如对于沿海地区,海水利用是解决缺水的一个重要途径。目前海水淡化成本虽然逐步下降,但生产出来的淡水同自来水相比价格还有一定的差距,缺乏竞争力,如果海水净化的成本再能降低一些,自来水的价格适当提高一些,海水净淡化有了竞争力,有利于促进海水利用。对于城市内部而言,自来水价格、污水处理成本、再生水价格之间也存在相互关联,如果自来水价格比较高,使企业感到污水经过处理之后回用能够获得收益,就会主动建设污水再生设施,减少污水的排放和新鲜水资源的取用,对环境保护产生有益的影响。

  建立绿色水价体系是一个长期的过程,需要逐步的积累才能实现的目标,我们必须扎实地做,才能逐步接近这个目标。

  (姜文来/中国农业科学院农业资源与农业区划研究所 研究员 博士生导师)

  

(责任编辑:史少晨)

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