贾康：中国城市水业发展要着力创新模式

　　【搜狐绿色编者按】

　　3月27日，以“新挑战、新机遇、新模式”为主题的2009城市水业战略论坛在北京国谊宾馆正式开幕。城市水业战略论坛是由清华大学和中国水网联合举办的一年一度的交流大会，汇聚了水业高端的各路精英，水业人士一同分享资本操作的最新动向，共同探寻新形势下的水业投融资之道。

　　发言人：

    贾 康 财政部财政科学研究所所长

　　傅涛：下面的发言隆重有请财政部科学研究所所长贾康演讲，他的主题是“市政债券与水业财政政策方向”。贾康研究员是经济学博士，是我国著名的财经专家，是中国财经学会副会长兼秘书长，中国税务协会常务理事。因为贾所长是财政领域的著名专家，对我们水务环境可能不太熟悉，我们也非常荣幸有这样著名的财政专家关心我们城市水业的发展问题，表示了国家各个领域的行业，能够对我们的行业提供指导，我们以隆重的掌声欢迎贾所长的发言。

　　贾康：谢谢！很高兴今天能参加这个论坛，作为一个研究者，我主要关注的领域是“宏观经济和财税政策”。实话实说，对于水业不太了解，但是我们这些年意识到我们在宏观政策和财税政策的前沿领域，所谓PPP公司合作伙伴关系，对应的就是包括水业在内的，特别需要在中国经济社会转轨过程中，形成一种新的运行机制的领域。我看到我们这次论坛上有非常突出的主题词叫“新挑战、新机遇、新模式”。

　　在我印象上，我们现在应对世界金融危机启动的宏观的扩张性的政策跟水业，特别是城市的水业带来的机遇应该大于挑战。所以我们城市水业要建设发展，并且要着力创新模式。在这方面，我感觉即使在国内工商业高度发达的中心城市，还存在明显的问题。据我了解，水业包括上下水，像北京高楼林立，不断地修出各种各样的交通干道，在一场急雨下来，我们通向首都机场的高速路，过立交桥的路段上，就会有非常深的积水，以致于把机动车泡在里面，这是什么问题？我记得有人专门写过文章说，要看发达国家和发展中国家的区别。

    站在城市看到都是高楼大厦，这时候是看不出来的，一定要有一场大雨，一场大雨过后，发达国家地面上很快又干干净净了，发展中国家，街面上就会出现严重的积水。这是一个很好的例子。发达国家，可以说一下法国，法国的首都巴黎主要的下水管路是在200多年前铺设的，到现在还经得住各种各样的客观上的排水需要。

    说管路里面可以开过卡车，具体情况我没有考察，听人家举这个例子。说在水业里看起来很简单的事情上，其实都有非常复杂的，各种各样的因素和连带关系。我们需要把这样的产业发展和其他方方面面的政策问题，发展问题联系在一起，加以考察。我今天先简单说说观点，留一点时间请各位提出问题。我先把财政政策的一些要点说一下。

　　我们已经启动了扩张性财政政策，基本的逻辑就是在反周期宏观调控中间，本来我们是主动的，向下做软着陆的调整，结果外面的，所以我们的宏观政策就必须实现转型，这一次转型除了我们有1998年那一轮实行扩张性财政政策经验之外，也要看到我们抗风险能力提升了。

    我们宏观调控方面的经验比过去更丰富了，而且我们也应该努力地把短期调控和长期的发展方式转变，深化改革紧密结合在一起。在这样的考虑之下，财政政策应该提到要点，至少有四个方面，第一总量上，我们要和货币政策配合呼应，适度扩张，给我们突遇寒流的经济增温供暖，让遭遇寒流的企业能够过冬。这在两会上的预算报告，大规模提高了发展规模，我们年度赤字一下抬高到9500亿。大概今年的赤字率会在2.9%左右。同时，在今年特别值得提到的，在投资的机制上，我们明确地说有两千亿地方政府的债券，由财政部代理发行，但是在地方省级的预算里，透明的，加以安排，实际上已经明确由等级政府牵头，承担还本付息的职责。

    我今天早上看新闻，各个地方的分配，除了新疆拿到3000亿以外，四川因为有灾后重建的任务，拿到180亿，广东拿到110亿，其他还有一些都是几十亿的规模。这里面，这种资金的筹措在支持当地的各种各样的建设项目的同时，实际上会给我们在座的水业界的朋友们发生直接或间接的连带影响。整个的扩张内需的总量的安排，同时，必然还要带来结构上的影响。所以在总量上，实行扩张的同时，我们还要特别关注结构问题。财政政策，第二要点就是要进行优化结构，要区别对待，强化经济的薄弱环节，增加有效供给。

    在经济社会转轨中，大概有这么一个概念，就是在改革开放30年的中间，我们可能已经在很多的方面做好了使我们工业化、城镇化加速发展，实现起飞的前期的铺垫。

    现在我们要争取让国民经济保持较快平稳增长，完成这样起飞的过程。或者在起飞已经起来之后，尽可能长久的巡航速度。如果处理得好，中国在今后应该还有二、三十年的高速增长期，因为整个中国的城市化指标现在还不到50%，而且近几年，每年城镇化的速度大概要提高1到2个百分点。2010年到2013年，我们在城镇化指标上会看到历史性的带标志的转折点，城市人口会第一次超出农村人口数。跟这相关的我们水业的发展是必然的事情。在产业优化里，实际上要涉及到这些事情。

　　第三，就是要实行结构性减税和税制改革，服务于长期的市场建设和机制转换，在我们的建议里，还有必要做一些结构性的增税，当然要考虑企业和社会成员的承受程度。

    前面在物价一路走高的时候，决策层主要是担心在资源方面，提出提高税负的改革，会造成物价进一步上升，现在CPI已经回到很低的水准，大家感受到似乎有通货紧缩压力的时候，这时候只要掌握得当，我认为就是推出资源产品往上提升税负的好时机。

    当然掌握好这样一个力度，应该说使大多数的企业经过努力以后过得去，少数企业被淘汰出局。我指的中下游的企业。因为价格上升以后，大家会更珍惜水资源，大家会实行技术改造，升级换代等等。但是过程中不可避免有优胜劣汰。恰恰是我们转变发展方式缺少的要素，在现在这样的阶段上，有所顾虑，企业是不是受得了，中下游的企业，还有城市的低收入阶层。特定的低收入阶层应该用直补的方式，给他们提供基本生活的保障，让他们承受物价的上涨。

    我觉得都不是难题。所以我呼吁决策层要等到整个宏观经济运行的基本数据能够使大家吃一颗定心丸，那时候决策层才可以正面考虑这个问题。但是我个人认为这个时间不会太久。处理得好，今年应该是前低后高的走势。一季度数据比较难判断，我们可以看二季度是不是可以给我们信心。那个时候我认为我们要进一步推动资源税费向上调整的改革。

　　第四，宏观政策包括财政政策的要点应该是多方的协同配合，积极推进，调动市场潜力的政策性融资。我前面提到地方政府现在可以在一个新的，比较规范的框架之下，通过地方债务融资，进一步发展，我个人认为它的轨迹很可能是在现在三年一期的地方债基础上，地方债向更标准的方向靠近。在有必要的情况下拉长，如果不能拉长，肯定应该随着市场经济的环境配套，以借新债还旧债的方式进行。但至少现在是在我们过去看到的所有方面，现在第一次上一个台阶，是在地方的预算的融资行为。

    1998年是叫做中央举债之后，转债给地方，比照世界银行转债资金的帐务处理。规范性不高，自然受监督的机制就不太到位。我们这一次已经明显地提高了规范性。再往后，我认为中国地方政府的债务，发行市政债，这种融资行为，应该逐渐地走向更规范的形式，我们在研究中间提出的16个字，总的原则叫做赌不如输，因为地方政府已经变相举债，实现政策性融资，实现自己辖区的发展战略，简单地说，就是不允许地方负责发债，变成鸵鸟政策，应该是把我们的思想调回到大禹治水上来，市场经济的环境不同层级的政府，应该有不同层级的政权，不同层级的财权。

    再往下，是这样的一套说法，首先要治存量，地方政府已经发生了大量债务，要清理、治理，控制它的风险，我观察，比较高端的省市级的债务多少规范性比较强，一般情况下，是政府组建一个法人实体，无论是投资公司也好，承建公司也好，路桥公司也好，水务公司也好，以法人身份发行项目债和公司债，实际是地方政府操纵。到了县乡，这个债规范性就比较差了，甚至一直借到高利贷。到了基层，什么什么事情都要一年一变样，三年大变样，达不到指标一概否决。实在没有办法，一直借到高利贷，这样要把原来隐藏的风险控制住，现在各地已经做了一些工作。

    我认为现在地方政府举债实际上已经开了，开前门。再一个关后门，后门是比较形象的说法，一些比较应急的东西，平时是不动的，平时是关着的，你要启动它，必须运用这个程序，不能不做。再有一个修围墙，除此之外，除了规范一般的程序，特殊的应急程序之外，其他的各种各样的五花八门的不规范的行为，通通修围墙，封死，这样地方发行债券，接受公众监督的路径发展，这样一套说法是我们研究以后，包括地方债的一些基本的想法。

　　我们感觉这一次政策扩张实际上提供了一个机遇，就是市场经济不断地发展，政府加入必要的政策引导，我们积极运用贴息，BOT，TOT，信用担保，BT等等方式，发展准公共产品的提供，而且借鉴他们的创新和相关运行机制。比如说水业，我认为是有广阔的发展前景的，客观的发展需要。其他的也有一些非常值得看重的领域，“三农”，中小企业，要指示他，肯定是政策性融资，才能够长期支持。

    光看商业机构他们的政策表态不可以，在这个方面有很多值得讨论的问题，时间关系，在政策性经营概念之下的讨论，今天就不展开汇报了，但是我认为必须正面地考虑。中国如果要实现后来居上的现代化赶超，是不是在走中国特色的概念之下，我们切实要借鉴他们的经验，又要结合中国的国情，在某些方面发力，要力度更大一点。

    实际上改革开放30年，通过我们的政府有越位的问题，到后来大家注意到既有越位的问题，也有缺位的问题，政府既不越位，也不缺位，他们的边界，在中国社会中是动态调整，是比较低级的阶段上，政府怎么介入，和到了一定发展程度，动态的变化，就非常值得加以动态把握。

    在水业里面，直接的认识就是，一开始政府要更多地承担一些直接的投入职责，到了市场发展到一定程度，就应该充分地考虑，培育市场机制，推进PPP的各种具体运行机制，拉动社会资本，民间资本进入这个领域。在这个方面，政策启动之后，确实我也听到过一些朋友的反应，就是原来他们所在的地方政府辖区之内的管理部门，比如说市政、水管局、园林局、环卫局，曾经非常热情地说欢迎你们加入投资，等到四万亿的启动计划一公布，马上变脸了，这样管理部门的官员说，我们现在有钱了，没你们什么事了。这个态度是完全错误的。

    实际上这样的态度可能就反应出某些管理部门和官员，一种计划经济那种惯性思维，思维定势的表现。认为政府有钱来做的事情，就可以排除社会资本，民间企业的介入。实际上我们这次扩张政策本意是只要民间资本愿意进入的领域，应该继续欢迎和吸引他们进入，政府资金要更多地运用在市场本身不能有效提供资金的领域。特别是政府应该按照四两拨千斤的方式去弄，绝对不是要把已经有意愿投资的民间资本排除出去，这样恰恰在我们管理环节上的不正确态度做的，实际上按照政策的要求背道而驰的事情。是违反我们国家的初衷的。

    这个观点我在今年政协的大会上做过一个发言，我也注意到各个方面还是很关注我这个观点的，也借此向大家汇报一下。我们作为研究者认为，包括水业在内的PPP概念上，这次宏观扩张政策的操作过程中，相应的问题还比较复杂，我们愿意继续向在座的各位请教，更多地研究现实问题，应该提出一些建设性的意见。下面欢迎大家提问题。

　　傅涛：感谢贾所长，其实贾所长说了几个非常关键的话，因为徐司长也提到我们这个行业的事权和责任并不完全统一，所以很多资金，尤其我们水务设施是靠市政债实现的，我们2004年在行业里通过国际组织呼吁，终于迎来了我们准市政债，但是这是两千亿，虽然少，但是毕竟开了个口子，有两点遗憾，我想问贾所长，这个行业里投进去以后，并不是马上要拿出来，理论上市政债以地方财政债做担保了，让它用市政债，大部分往西部投，这个与市政债的本意是不是有所违背，真正的市政债离我们还有多远。

    第二个问题，我们二月份实行了新的《会计准则》，刚才贾所长提到的TOT，BOT，现在整个要求我们用TOT的资产不能够作为固定资产，要转为金融资产，或者财务资产，现在银行体系又不能支撑这种担保。某种程度上是不是就扼杀了BOT的实施，我们的银行信贷系统的担保体系还没有跟上BOT政策性的调整。您既是税务专家，也是财政专家，我想请教两个问题。

　　贾康：我简单回应一下，所谓真正的市政债在中国可能还是一个渐进发展过程，所谓渐进性改革已经形成依赖，现在一方面还是有继续扩展的空间和潜力，我们现在原来规范程度很低的举债逐渐向规范程度高的地方推进。所以我对这方面基本的想法就是在各个方面共同努力下，会越来越形成一个比较标准化、规范化的市政债。但是并不是在一些技术细节上简单模仿其他国家的经验，可能更多的还是带有中国特色，但是我个人说实在的，我是不担心的，中国省级政府发的地方债可能成为民间债，有能力以借新债还旧债的方式，三年的时间，可能根据需要拉长，而且拉长也不会有大的问题。实际上现在世界上各个国家，无论是中央政府，还是地方政府，都是包含着借新债还旧债的机制。

　　第二，这方面的具体细节我不太了解，BOT细节上，就是有两种财务制度，我是觉得如果技术上有问题，我们还得做点调研，我们可以提些建议，干嘛拿一些概念把自己框死。实际上BOT这种形式达到政府合理掌握特许权，合理拉动和吸引民间资本进入，完全过去政府为主才能完成的基础设施项目。是要推进各方面，排除一些障碍，包括一些概念上的障碍。

　　【现场提问】

　　提问：我是国融大通的，刚才听里贾所长的演讲，很受启发。就问一个地方，地方政府担保债务的合法性问题，现在为很多地方政府做融资的时候，有一个共性的问题，就是投资人，或者债权人要求地方财政提供担保，有的时候地方政府也只能说我用我的地方财政进行担保。但是这里的问题是什么呢？我们国家的担保法做的非常明确，就是国际性的债务，地方政府才可以提供保证。像社会性的，比如金融控股公司，投资者，大的民主，债权人进行的这种投入，尤其是对市政基础设施领域，实际上是没有合等的回报的。这种合法性我们如何认定它？

　　贾康：正像您刚才说的，如果现在按照相关规定，地方政府对于国内的融资行为是不允许担保的，但是现实生活中，我们可以观察到有些融资行为附加上实际的担保，比如开发银行过去在很多地方，是要求地方政府把多少多少项目，放在一起，实际上就有担保机制，这个担保机制可起作用的，但是是不规范的。

    在中国现实生活中，很多不规范的东西，能起作用，能够使地方政府推动本地的发展战略的实施，很多原来的项目，有的能过得去，有的过不去，实际上有个风险控制，后面地方政府为后盾，地方政府按照它的意图在操纵的情况下进行。大家一起过这个台阶，一起实现它的融资。

    这些东西只要掌握在总体的风险，我认为对于经济社会发展，客观上起正面作用的。当然也包含很多的攻击，比如对国家开发银行，到最后是群体而攻之。他自己把这个东西做的有问题。我不主张这样的认识。你要它商业化，但是又没有真正地放到商业定位上，长期投资后面必须有政策背景，另外商业化怎么投资？现在也不明确。这样一来，打捆贷款的方式在名义上就按住了，不让它走。后来是把类似的东西又改变了一下，我听到的介绍是，先按照打捆的模式把项目评估一下，然后拆散了，一个项目签一个合约。

    实际上隐性的担保关系还存在。但是发展方向上，我不认为这是努力要去做的事情。是不是换一个角度，我们现在有政府，包括地方的政府出资和给予政策支持的，实际上带有政策融资支持的担保机构，这些担保机构怎么在里面发挥信誉担保作用，是值得努力的。全国现在已经有据说将近6000家的担保机构，其中大部分还是政府背景的，政府出资。希望他们发挥政策性信誉担保作用的机构。也包括民间，感觉这方面有他们的机会，按照商业性的机制形成担保机构。这些担保机构，可以相互之间在互动过程中共同地为某些项目进行担保。

    加上一些政策优惠和政策支持的项目，进入担保的领域。所以我个人认为，如果说今后发展，这种地方层面的信誉担保要更多地去发展，相应规范信誉担保机构的作用。