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《公约》、《京都议定书》与气候政治

2009年10月13日19:14 [我来说两句] [字号: ]

来源:搜狐绿色

  科技部全球环境办公室副主任:吕学都

    摘自科技部全球环境办公室副主任吕学都2007年3月10日在中英气候变化报道媒体研修班上的演讲。吕学都是清洁发展机制(CDM)执行理事会候补委员、中国气候变化谈判代表团资深成员。

  气候变化导致的后果引起了科学界的重视。1988年,世界气象组织和联合国环境规划署成立了一个政府间气候变化专门委员会(IPCC)。这个委员会组织全世界的科学家编制全球气候变化评估报告。IPCC在1990年、1995年、2001年和2007年发布了四次评估报告。

  在IPCC发布首次评估报告之后,联合国于1990年12月进行《联合国气候变化框架公约》的谈判,1992年完成,1994年生效。然后在1997年12月11日通过了《联合国气候变化框架公约京都议定书》。因为是在日本京都谈的,京都作了很大的贡献,所以就冠名《京都议定书》。该议定书是公约的补充,可以把公约视为宪法,议定书就是法规,议定书本身也是具有法律约束力的。

  《公约》的目标是将大气中温室气体的浓度稳定在防止气候系统受到威胁的人为干扰的水平上。公约中确定了很多原则,其中核心的是共同但有区别的责任的原则。保护不是要停止发展,发展是硬道理。只是在发展的同时要注意保护,两者都要兼顾。根据这条原则,《公约》和《京都议定书》给发达国家和发展中国家规定了完全不同的义务。在《京都议定书》里要求发达国家2008 年至 2012 年这段承诺期内,温室气体排放量在1990年基础上平均削减至少5%,其中欧盟8%,美国7%,日本6%。

  作者经常会被问到,为什么总用1990年的数据,现在已经是21世纪了。联合国1990年启动缔结气候变化条约的谈判时,决定以谈判的第一年作为基准,这样便于计算。

  计算温室气体的排放量是非常难的,为了把整个国家的温室气体测算出来,中国动用全国的力量,前前后后花了五年时间,算出第一次,第二次就好算了。

  如何减少温室气体有四种途径:第一,提高生产效率,尤其是提高能源效率;第二,削减化石燃料消费;第三,寻找替代化石燃料的能源;第四,温室气体的吸收、焚烧和分解技术。如果没有显著的技术进步,温室气体减排将影响国家的能源、经济和社会发展。气候变化问题就从单纯的大气问题变成了一个涉及到国家环境、能源和经济等各个方面的问题,最后上升到国际政治安全问题。

  气候变化问题的基本特点是广泛性。引起的因素非常广泛,源自社会的各个方面,影响的范围包括地球的各个角落。气候变化不是现在造成的,两百多年以前就在排放温室气体。要保护全球气候系统,也不是五年、十年、三十年能够完成的,需要人类长期的努力、几个世纪的努力,才能慢慢适应这样的变化。

  这个问题的另一个特点是复杂性。它涉及到气象、能源、环境、经济、外交等各个方面,还有很多讲不清楚的地方。第三是不可逆转性,气候变化一旦发生是很难逆转的。第四是不确定性,气候变化本身还存在很多不确定的地方,科学上还无法准确说清楚全球气候变化的规模、某一区域具体的气候变化情景以及气候发生变化的程度等。做气候变化模型的时候,模拟全球的时候可能更好一点,但要说北京是什么样的,100年后是什么样的,这里面不确定性太大了。

  目前在《京都议定书》之下,关于发达国家《京都议定书》第二承诺期谈判已经正式启动,目前的议定书只规定了发达国家2008年到2012年减排温室气体的义务。

  为尽快就2012年之后的减排义务达成协议,2006年正式启动了这项进程的谈判,但能够在2009年完成谈判就不错了。这里面的谈判是旷日持久、马拉松式的。媒体过去很关心WTO谈判,没有太多人关心气候公约谈判。气候变化谈判其实比WTO谈判更重要、更艰难。因为WTO谈判影响到的是贸易问题,而气候变化谈判影响的是整个人类生存发展的问题。在谈判内容方面,比如说谁来减、减多少,谈判起来都非常艰难。

  在《公约》之下,还涉及到发展中国家承诺义务的问题。《京都议定书》的第九条规定要审查《京都议定书》的义务是否充分。这个充分指的是什么呢?《京都议定书》只规定了发达国家的减排义务,而且只规定到2012年。如果不充分怎么办呢?发达国家还要继续减。如果还不充分,是不是发展中国家也要减?所以这个条款有很多潜台词。

  欧盟提出2012年后减排的具体指标,到2020年欧盟在1990年基础上至少减少20%。美国民主党赢得国会选举后,一上来就提出了好几个法案,尽管没有法律约束的。其中一个法案要求美国在2020年把温室气体排放恢复到1990年水平。对企业也有一些措施。

  关于发展中国家的情况,小岛国联盟要求减得越多越好,如果不减,海平面升高,它们的国家都没了。石油输出国组织(OPEC)是比较消极的、拖延的,但它们有很多技巧。主要是怕大家都减了,没人买它们的石油。这两个集团有点像死对头一样。

  《公约》和《京都议定书》可以叫一套人马两套班子。秘书处都在一个楼里上班。一般每年召开两次会议,五六月份开一次会议,十一二月则在五大洲轮流召开全会。

  在谈判之中,欧盟是一家,77国集团加中国是一家。为什么是77国集团加中国呢?中国不是77国集团(77国集团和中国同属于发展中国家阵营。77国集团最初有77个成员,其成员后来增加到130多个,但名称不变。——编者注)成员,中国在外交方面不结盟。但同样作为发展中国家,国家立场很相近。这样的谈判如果每个国家出面谈,每个国家一个立场,189个国家,189个立场,达不成决定。集团谈判可以更快地促成决定,利于开展工作。一旦谈不成,那就各说各的,自己在会上说去。

  《公约》和《京都议定书》有很多议题,大约每次有30个议题。附属机构有两个,一个是附属科技咨询机构,一个是附属执行机构,把它们叫做谈判机器,把谈判上所有的议题都放在这两个机构进行。

  《公约》和《京都议定书》允许发达国家通过境外减排的方式履行其义务。发达国家国内减排成本平均在每吨碳100美元以上,在发展中国家的平均减排成本只有几美元至几十美元。这种巨大的减排成本差异,推动了清洁发展机制(CDM)的发展。因为减少温室气体排放,无论是在中国减、欧洲减、美国减,对大气的效果都是一样的。

  首先CDM项目是指发达国家和发展中国家的一种合作减排机制。在发展中国家核准执行CDM项目,这个项目产生的减排量,通过一系列的国际核查程序,认为它是真实发生了,就可以转让给发达国家。发达国家可以用这个减排量履行《京都议定书》规定的义务。

  简单一句话,发达国家通过资金和技术的方式换取各种温室气体的排放权。比如说风电,用风力发电,不排放二氧化碳。如果不用风力发电,常规能源是用煤炭发电,风电的成本比煤电成本高两到三倍。一个企业老板决定是发展风电还是发展煤电,从经济角度看,肯定是用煤电,因为煤电成熟,投资低。但是在CDM机制下,日本就可以对中国说,你别发展煤电了,我给你一笔钱,你发展风电,如果赔了就给你补上,这个项目就是CDM项目。

  二氧化碳的减排量可以转让出去,这是一个产品,这个产品看不见、摸不着,不用桶装、也不用船运。有人问,这个转让出去之后,用什么装?答案是,有一个电子序列号,可以查出这个国家的减排是排在哪一个序列里面。

  CDM的最高决策机构就是CDM执行理事会。执行理事会负责制定CDM的政策和方法,审查和决定是否批准CDM项目等。目前由10名成员和10名候补委员组成,理事会每年的选举是很重要的选举活动。缔约方会议要求CDM执行理事会每年至少召开8次会议,一般在固定会议举办地开会。其决策对各国和有关机构的利益有重大影响,所作的决定可能使一个国家的CDM项目获得大发展或受到压制,可能使一个企业获得巨额利润或倒闭。CDM执行理事会有可能被企业提起国际诉讼,因为这个机构作的决定,有可能让一个企业倒闭。

  气候变化确实是一个不争的事实,为此,保护全球气候的国际制度必将持续下去。气候变化问题必将成为今后相当长一段时间国际关系的一大热点问题,成为影响国家经济和社会发展的重要因素。美国的排放量是老大,经济实力比中国更强。应该说,它们确实要发挥更大的作用。从国际政治性来讲,它也是国际政治关系的一大热点。

  如果中国像发达国家那样减限排温室气体,可能严重制约国家的能源工业和国民经济的发展。如果要减,可能关闭很多企业,很多人会失业;确立的社会经济发展目标、确立的小康目标如何实现,这些都是问题。减是问题,不减也是问题。

  气候变化对我们的影响还是很大的,18000公里的海岸线,中国的损失比小岛国的损失大多了。我们2/3的经济总量都在沿海——长三角、珠三角和环渤海。中国气候系统本身就很薄弱,在气候变化之上再叠加,中国会受不了的。

  (李虎军编辑整理,全文摘自《如何报道气候变化:知识、视角和方法》第三章)

(责任编辑:苏苏)
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