一、国际环境法概述

　　气候变化问题是目前国际环境领域的一个热点和焦点。《联合国气候变化框架公约》及《京都议定书》是国际社会经过多年艰苦谈判而形成的两个重要的法律文件，也是近年来国际环境立法的重要成果。

　　国际环境法是国际法一个蓬勃发展的新分支，其迅速崛起与政治、社会、经济、法律和科技的发展变化密不可分。对国际环境法有所了解，有助于更准确地把握气候变化谈判、《联合国气候变化框架公约》及《京都议定书》。

　　（一）、国际环境法的发展历程

　　国际环境立法的萌芽可追溯到十九世纪的双边渔业协定。从那时起直至二战，可视为国际环境立法的萌芽时期。这一时期的国际环境立法主要着眼于对某些野生动植物的保护。如1902年《保护农业益鸟公约》。

　　二战以后，特别是二十世纪六、七十年代，随着科技和社会经济的迅猛发展，在发达国家出现了一系列严重的环境问题，引起国际社会的重视。以1972年斯德哥尔摩联合国人类环境会议为契机，国际环境立法的广度和深度都得到前所未有的大发展，范围扩大到对海洋、动植物、湿地等广大环境要素的保护，以及对消耗臭氧层物质、危险废物等危险物质的管理。前者如1971年《湿地公约》，后者如1984年《保护臭氧层维也纳公约》。这些公约的陆续问世，标志着国际环境法已成为国际法的一个独立分支。

　　1992年里约环发大会是国际环境法发展的又一个里程碑。其后，环境问题已日益渗透到国际活动的方方面面。国际环境立法更加注重对人类的生产、消费、贸易等社会活动加以规范。《气候变化框架公约》、《生物多样性公约》和《防治荒漠化公约》三大公约是这一时期最重要的国际环境立法。

　　（二）、国际环境法的原则

　　1、国家主权原则

　　尽管环境及环境问题的整体性和关联性决定着国际合作的必要性，但此种合作不应排斥国家主权，更不能凌驾于国家主权之上。"根据《联合国宪章》和国际法原则，各国拥有按照其本国的环境与发展政策开发本国自然资源的主权权利，并负有确保在其管辖范围内或在其控制下的活动不致损害其他国家或在各国管辖范围以外地区的环境的责任?quot;据此，在任何情况下，均不能以国际环境问题为借口干涉别国主权。

　　2、国际合作原则

　　应对国际环境问题需要广泛的国际合作。"各国应本着全球伙伴精神，为保存、保护和恢复地球生态系统的健康和完整进行合作。"国际社会每一成员国均应参加这种合作，并根据各自经济、技术能力作出贡献。各国应作出具体的实际行动并采取实在的措施，同时考虑到发展中国家充分的、特殊的需要与情况，保证这些国家及时获得其有效参与国际合作的资金与技术。

　　3、公平原则（或共同但有区别的责任原则）

　　"共同但有区别的责任"原则强调区别各国对环境问题的不同责任，并据此分担责任和采取行动。"共同但有区别的责任"原则是在充分考虑历史因素与现实状况的前提下而提出，体现了历史与现实的公平，是公平原则的一种具体表现形式。

　　造成今天全球环境恶化的历史责任和现实责任主要归于发达国家，这已是不争的事实。"发达国家承认，鉴于它们的社会给全球环境带来的压力，以及它们所掌握的技术和财力资源，它们在追求可持续发展的国际努力中负有责任?quot;因此，发达国家应率先采取有效的行动和措施改善其国内环境保护工作，尤其是对危及全球和他国环境的行动的控制。另外，发达国家还应向发展中国家提供资金和技术支持。由于发展中国家整体经济、科技水平落后，人口众多，人均收入低，所以对于发展中国家而言，必须在解决发展问题的前提下参与国际环境合作。

　　4、预防原则

　　为了保护环境，各国应按照本国的能力，广泛适用预防措施。遇有严重或不可逆转损害的威胁时，不得以缺乏科学充分确实证据为理由，延迟采取符合成本效益的措施防止环境恶化。

　　二、气候变化谈判进程

　　（一）、《联合国气候变化框架公约》及其谈判进程

　　1、《联合国气候变化框架公约》谈判的启动

　　二十世纪七八十年代，国际社会意识到气候变化问题的严重性，要求对气候变化进行研究并制订相应对策的呼声愈来愈高。

　　1988年11月，政府间气候变化专门委员会（IPCC）（详见前文）召开第一次大会，即成立大会，其主要任务是对与气候变化有关的各种问题展开定期的科学、技术和社会经济评估，提供科学和技术咨询意见。IPCC的成立及其工作，为气候变化谈判提供了一定的科学基础。

　　1989年11月，国际大气污染和气候变化部长级会议在荷兰诺德韦克举行。大会通过了《关于防止大气污染与气候变化的诺德韦克宣言》，提出人类正面临人为所致的全球气候变化的威胁，决定召开世界环境问题会议，讨论制定防止全球气候变暖公约的问题。此前，尽管诸多宣言、公报或其它文件也多次提及气候变化问题，但这些文件在启动气候变化公约谈判上的作用远不及《诺德韦克宣言》。

　　2、《联合国气候变化框架公约》的通过及生效

　　联大第45届大会于1990年12月21日通过了第45/212号决议，决定设立气候变化框架公约政府间谈判委员会（INC）。政府间谈判委员会于1991年2月至1992年5月间共举行了6次会议（第一次会议至第五次会议续会）。谈判各方在公约的关键条款上各执已见，互不相让；发达国家与发展中国家之间，西北欧（现欧盟）与美国之间立场迥异。但在里约环发大会召开在即的大背景下，各方最终妥协，于1992年5月9日在纽约通过了《联合国气候变化框架公约》（简称"《公约》"），并在里约环发大会期间供与会各国签署。1992年6月11日，国务院总理李鹏在里约代表中国签署了《公约》。公约于1994年3月21日生效。截至2001年12月，共有186个国家和欧盟成为《公约》缔约方。

　　《公约》的目标是"将大气中温室气体的浓度稳定在防止气候系统受到危险的人为干扰的水平上"。《公约》明确规定发达国家和发展中国家之间负有"共同但有区别的责任"，即各缔约方均有义务采取行动对付气候变化；但发达国家对气候变化负有历史和现实的责任，理应承担更多义务；而发展中国家的首要任务是发展经济、消除贫困。

　　3、气候变化公约谈判中各利益集团的立场

　　在气候变化公约谈判中，主要形成了欧盟（欧盟成立前称为西北欧国家或欧共体国家）、"伞形集团"（美、日、加、澳、俄等发达国家组成）、"七十七国集团加中国"等三个集团。

　　欧盟各国国内环保势力较强，也力图在国际上抓环保旗帜，且因清洁能源在其能源构成中比例较大，并拥有先进的环保技术和较充足的资金，极力要求立即采取较激进的减、限排温室气体措施。

　　"伞形集团"多为能源消耗大国，反对立即采取减、限排措施。

　　"七十七国集团加中国"集团庞大，到目前为止尚能在一些重大问题上团结一致，但内部也存在一些分歧。多数发展中国家反对在目前情况下立即采取减、限排措施，不希望减、限排措施阻碍其自身的发展；产油国担心减、限排措施会影响其石油生产与出口。以小岛国为首的受气候变化不利影响较大的发展中国家，与欧盟持相似观点。

　　4、《联合国气候变化框架公约》下的机构

　　公约缔约方会议（COP）是本公约的最高机构。自1995年COP1至2001年COP7，共举行了8次缔约方会议（其间由于2000年COP6以失败告终，在2001年COP7之前，又举行了COP6续会）。

　　公约下设两个附属机构：附属科学技术咨询机构（SBSTA）和附属执行机构（SBI）。两者职能不同：SBSTA是为"就与公约有关的科学和技术事项，向缔约方会议并酌情向缔约方会议的其他附属机构及时提供信息和咨询"。SBI是为"协助缔约方会议评估和审评本公约的有效履行"。截至2002年11月，公约附属机构已举行了17次会议。

　　（二）、《京都议定书》及其谈判进程

　　1、《京都议定书》谈判的启动－"柏林授权"

　　《公约》仅规定发达国家应在二十世纪末将其温室气体排放回复到其1990年水平，但没有为发达国家规定量化减排指标。1995年在柏林举行的COP1认为上述承诺不足以缓解全球气候变化；会议据此通过了"柏林授权"，决定谈判制定一项议定书，为发达国家规定2000年后减排义务及时间表；同时决定不为发展中国家引入除公约义务以外的任何新义务。

　　2、《京都议定书》的制定和通过

　　国际社会为制定议定书举行了多次谈判，但由于减、限排温室气体直接涉及各国的经济发展，与会各方难以达成一致。1997年12月1日至11日，COP3（又称"京都会议"）在日本京都举行，会议终于完成谈判，制定了《<联合国气候变化框架公约>京都议定书》（简称"《京都议定书"）。《京都议定书》为发达国家规定了有法律约束力的量化减排指标，而没有为发展中国家规定减排或限排义务。

　　3、《京都议定书》通过后的几个重要文件

　　1997年《京都议定书》通过后的几次缔约方会议上，通过了几个重要的文件：1998年COP4通过了"布宜诺斯艾利斯行动计划"；2001年COP6续会通过了"波恩政治协议"；2001年COP7为落实"波恩政治协议"达成了一揽子决定，统称"马拉喀什协定"。

　　（1）"布宜诺斯艾利斯行动计划"

　　为制订《京都议定书》的实施细则，并落实发展中国家关心的资金安排等问题，在1998年的COP4上经激烈谈判，与会方达成了"布宜诺斯艾利斯行动计划"。

　　该行动计划规定了COP6前应通过的《京都议定书》实施规则和要素，为其后的谈判提供了框架，指明了方向。会上，发达国家力推"后京都进程"，旨在压发展中国家承担减、限排温室气体义务。东道国阿根廷提出了所谓发展中国家"自愿承诺"的议题，造成发展中国家分化趋势的扩大。最终妥协的结果是"布宜诺斯艾利斯行动计划"的通过。发展中国家打掉了"自愿承诺"，挫败了启动"后京都进程"的企图。

　　（2）"波恩政治协议"

　　2000年，COP6以失败告终，未完成重要议题的谈判。2001年3月，美国总统布什宣布美国将不批准《京都议定书》。但国际社会决心继续促进推动议定书生效的进程。在此背景下，COP6续会于2001年7月在波恩召开，并经艰苦谈判通过了"波恩政治协议"（Bonn Agreement）。该协议的通过是气候变化谈判的重大突破，打击了美国的单边主义。但作为妥协的产物，它对日、加、澳、俄等国做出了较大让步，削弱了《京都议定书》的环境效果。

　　"波恩政治协议"主要包含以下四个方面内容：第一，建立三个基金。在《公约》下建立"气候变化专项基金"和"最不发达国家基金"，在《京都议定书》下建立"适应性基金"。第二，提出开展"土地利用、土地利用变化和林业"活动时应遵循的原则。第三，对《京都议定书》三机制的原则、性质、范围、参与资格与遵约机制以及管理机构等核心问题做出了规定。第四，对《京都议定书》遵约程序的基本原则、机构组成、决策程序和不遵约后果等核心内容做了规定。这些问题都有待技术性谈判制定细则方可操作。

　　（3）"马拉喀什协定"

　　2001年10月25日至11月9日，在摩洛哥马拉喀什举行的COP7的主要任务是完成落实波恩政治协议的技术性谈判。经艰苦谈判，会议以一揽子方式通过了落实"波恩政治协议"的一系列决定，统称为"马拉喀什协定"。

　　为争取俄、日等国批准《京都议定书》，"七十七国集团加中国"和欧盟在碳汇、遵约问题上表现出较大灵活性，这无疑将削弱《京都议定书》的环境效果。但COP6续会上就资金、技术转让、能力建设等问题形成的决定草案，在本次会上未做修改即予通过；对于续会遗留下来的《京都议定书》三机制、遵约程序和碳汇问题，在本次会上终于达成一揽子解决方案，从而维护了"波恩政治协议"的完整性，巩固了发达国家向发展中国家提供资金援助方面首次取得的较大进展。

　　4、各利益集团立场

　　欧盟提出的减排方案在《京都议定书》中得到部分体现，暂时居气候变化谈判的领导地位。美国宣布拒批《京都议定书》后公布了新的气候变化政策，提出了应对气候变化的新机制。因美国宣布不批准《京都议定书》，欧盟借气候变化问题牵制美国的企图基本落空，在此情况下，欧盟立场出现倒退，不再坚持较严格的环境标准。

　　发展中国家在不少问题上的立场是一致的。例如，在拒绝承担义务方面，至COP7为止，它们仍能团结一致。在补充性、互换性、遵约等一系列问题上，它们都坚持独立立场，坚持环境效益原则，维护集团利益。但它们的内部矛盾也在加大，内部协调愈加困难。拉美国家、非洲一些国家、小岛国联盟以及石油输出国，在自身利益驱使及美、欧诱压之下，分裂倾向加剧，发展中国家形成整体立场的难度越来越大。

　　5、议定书的生效问题

　　《京都议定书》至今仍未生效，其何时生效已成为全世界关注的热点。

　　议定书的生效条件是：55个《公约》缔约方批准，且其中的附件一国家（发达国家）缔约方1990年温室气体排放量之和占全部附件一国家缔约方1990年温室气体排放总量的55％。

　　截至2002年9月5日，已有93个国家批准了议定书；但其中附件一国家的排放量仅占37.1%，尚未满足55％的要求。由于美国1990年温室气体排放量占附件一国家的36.1%,在美国拒绝批准议定书的情况下，要达到的生效条件，意味着几乎所有其他附件一国家都必须批准。俄罗斯因占1990年附件一国家17.4%的排放量而持有决定议定书生死的一票。

　　三、《公约》和《京都议定书》的基本规定

　　　（一）《公约》的基本规定

　　1、目标

　　《公约》及其缔约方会议可能通过的任何相关法律文书的最终目标是："将大气中温室气体的浓度稳定在防止气候系统受到危险的人为干扰的水平上。这一水平应当在足以使生态系统能够自然地适应气候变化、确保粮食生产免受威胁并使经济能够可持续的进行的时间范围内实现"。这一目标并未明确到底要将大气中的温室气体稳定在什么浓度水平上，这表明目前科学界对此问题的认识还有很大的不确定性。同时，这一浓度水平还具有重大的经济意义。一旦这一浓度水平得以确定，将对全球经济活动产生重大影响。

　　2、原则

　　公约第三条规定了用于指导缔约方采取履约行动的五项原则：

　　第一是公平原则（共同但有区别的责任原则）。各缔约方应在公平的基础上，根据它们共同但有区别的责任和各自的能力，为人类当代和后代的利益保护气候系统，发达国家应率先采取行动对付气候变化及其不利影响。

　　第二是充分考虑发展中国家的具体需要和特殊情况原则。应当充分考虑到发展中国家缔约方尤其是特别易受气候变化不利影响的发展中国家缔约方的具体需要和特殊情况，也应充分考虑到那些根据本公约必须承担不成比例或不正常负担的缔约方特别是发展中国家缔约方的具体需要和特殊情况。

　　第三是预防原则。各缔约方应采取预防措施，预测、防止或尽量减少引起气候变化的原因，并缓解其不利影响。当存在造成严重或不可逆转的损害的威胁时，不应以科学上没有完全的确定性为由推迟采取这类措施。同时考虑到应对气候变化的政策和措施应当讲求成本效益，确保以尽可能最低的费用获得全球效益。为此，这种政策和措施应当考虑到不同的社会经济情况，并且应当具有全面性，包括所有有关的温室气体源、汇和库及适应措施，并涵盖所有经济部门。应付气候变化的努力可由有关的缔约方合作进行。

　　第四是促进可持续发展原则。各缔约方有权并应当促进可持续的发展。保护气候系统免遭人为变化的政策和措施应当适合每个缔约方的具体情况，并应结合到国家的发展计划中去，同时考虑到经济发展对于采取措施应付气候变化是至关重要的。

　　第五是开放经济体系原则。各缔约方应使用促进有利的和开放的国际经济体系，促成所有缔约方特别是发展中国家缔约方的可持续发展，从而使它们有能力更好地应付气候变化问题。为对付气候变化而采取的措施，包括单方面措施，不应成为国际贸易上的任意或无理的歧视手段或隐蔽的限制。

　　3、缔约方义务

　　《公约》第四条规定了各缔约方的义务。根?quot;共同但有区别的责任"原则，《公约》附件一缔约方和非附件一缔约方分别承担不同的义务：

　　一是所有缔约方的义务：提供所有温室气体各种排放源和吸收汇的国家清单；制定、执行、公布国家计划，包括减缓气候变化以及适应气候变化的措施；促进减少或防止温室气体人为排放的技术的开发应用；增强温室气体的吸收汇；制定适应气候变化影响的计划；促进有关气候变化和应对气候变化的信息交流；促进与气候变化有关的教育、培训和提高公众意识等。

　　二是发达国家的义务。带头依循公约的目标，改变温室气体人为排放的趋势；制定国家政策和采取相应的措施，通过限制人为的温室气体排放以及保护和增强温室气体汇和库，减缓气候变化。到2000年，个别地或共同地使二氧化碳等温室气体的人为排放回复到1990年的水平，并定期就其采取的政策措施提供详细信息。附件二所列发达国家应提供新的和额外的资金，支付发展中国家为提供国家信息通报所需的全部费用，帮助特别易受气候变化不利影响的发展中国家缔约方支付适应这些不利影响的费用，促进和资助向发展中国家转让无害环境的技术，支持发展中国家增强自身的技术开发能力。

　　公约特别强调，发展中国家能在多大程度上有效履行其在本公约下的义务，将取决于发达国家对其在本公约下所承担的有关资金和技术转让的承诺的有效履行，并将充分考虑到经济和社会发展以及消除贫困是发展中国家的首要和压倒一切的优先任务。

　　4、资金机制

　　向发展中国家提供与履行公约有关的资金，是发展中国家履行公约的重要前提条件。公约确定建立一个在赠与或转让基础上提供资金，包括用于技术转让资金的机制，并确定全球环境基金（GEF）为公约资金机制的一个临时经营实体，同时保留了今后增加它机构作为经营实体的可能性。

　　5、技术转让

　　公约规定，"附件二所列发达国家缔约方和其他发达缔约方应采取一切实际可行的步骤，酌情促进、便利和资助向其他缔约方特别是发展中国家缔约方转让或使它们有机会得到无害环境的技术和专有技术，以使它们能够履行本公约的各项规定 "，"发达国家缔约方应支持开发和增强发展中国家缔约方的自身能力和技术。公约还规定资金机制应在赠与或转让的基础上提供用于技术转让的资金。

　　6、能力建设

　　在1999年COP5上，通过了一项关于发展中国家能力建设的决定（第10/CP.5号），承认发展中国家需要加强能力建设，强调了发展中国家能力建设必须是以发展中国家为主，反映发展中国家的优先需要，在发展中国家执行，并决定公约资金机制要为此提供资金和技术支持。

　　（二）《京都议定书》的基本规定

　　1、定量减排指标

　　《京都议定书》第3、4条规定了附件一国家缔约方的温室气体定量减排指标。按照规定，附件一缔约方应该个别地或共同地确保其二氧化碳、甲烷等六种受控的温室气体排放总量（以二氧化碳当量计），在2008年至2012年的承诺期内比1990年水平至少减少5.2％，到2005年，附件一缔约方应在履行这些承诺方面做出可予证实的进展。

　　议定书为每个附件一国家确定了"有差别的减排"指标，即欧盟减排8％（各成员国具体的指标由其协商确定，这被称为"欧盟气泡",其中葡萄牙、希腊、西班牙等欧盟国家不仅不减还可增加排放），美国减排7％，日本、加拿大减排6％，俄罗斯、乌克兰、新西兰"零"减排，澳大利亚增排8％，冰岛增排10％等等。

　　2、三机制

　　《京都议定书》第6、12和17条分别确定了"联合履行"（JI）、"清洁发展机制"（CDM）和"排放贸易"（ET）三种域外减排的灵活机制。其核心在于，发达国家可以通过这三种机制在本国以外取得减排的抵销额，从而以较低成本实现减排目标，通过"境外减排"缓解其国内减排压力。《京都议定书》没有规定这三个机制的具体规则，制定什么样的规则是谈判的焦点之一。（另详述）

　　3、其他有关规定

　　《京都议定书》第5、7、8条对温室气体源排放和汇吸收估算的方法学问题，附件一缔约方提交信息的问题及其所提交信息的审评问题进行了原则规定，并请缔约方大会规定有关具体指南。

　　议定书第10、11条重申了《公约》中所有缔约方的一般性义务和《公约》附件二缔约方向发展中国家提供新的、额外的资金并进行技术转让的义务。

　　4、存在的漏洞

　　由于议定书是各方妥协的产物，其条款在要求发达国家带头减排温室气体方面存在三个主要漏洞：一是温室气体减排范围是六种，而不是只减排最主要的和减排难度较大的温室气体；二是引入了所谓"灵活机制"，允许发达国家在境外以低成本减排；三是减排量的估算采?quot;净减排"，将造林、毁林、再造林以及农业活动的碳吸收"汇"引入，没有明确排除利用"汇"（即森林、草原、海洋等在大气中吸收CO2的物质或过程）吸收CO2的作用来帮助实现减排义务，这一漏洞为某些发达国家提供了逃避实质性减排的手段。

　　四、气候变化谈判前景

　　如果议定书不能在2002年生效，今后的谈判将围绕世界如何减排温室气体重新开始。如果议定书生效，下一步谈判又将围绕哪些问题，现在仍不明朗。

　　COP8于2002年10月23至11月1日在印度首都新德里举行。会议通过了《气候变化与可持续发展德里部长级宣言》。德里宣言首次在国际文件中明确提出应在可持续发展框架下对付气候变化问题，针对气候变化的适应性措施应是所有国家在气候变化方面的优先工作；宣言并强调应对气候变化的战略、措施、方案与活动应充分考虑共同但有区别的责任原则及各国的能力、发展水平、优先选择和国情。

　　虽然大多数发达国家认为德里宣言没有任何政治意义，但广大发展中国家对德里宣言均给予较高的评价。发展中国家大多认为：德里宣言是本次会议的最重要成果，是国际社会对付气候变化问题的又一重大共识，对未来气候变化方面的国际合作具有里程碑意义。德里宣言应是未来应对气候变化及其国际谈判的指南性文件，国际社会应据此进一步做出努力，以促进改善气候及环境和经济社会的协调发展。

　　德里宣言特别是在可持续发展框架内对付气候变化问题的思路能否影响未来的气候变化谈判？这取决于发展中国家能否在未来谈判中继续坚持可持续发展的思路并将这一思路落实为具体规则。可以预见，在今后的谈判中，特别是在COP9上，各方将就如何落实德里宣言的精神、如何坚持和发展在可持续发展框架内对付气候变化问题进行艰苦的谈判。

　　来源：国家气候变化对策协调小组办公室