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巴厘路线图:开启应对气候变化全球行动时代

2009年10月15日14:11 [我来说两句] [字号: ]

    来源:中外对话


    作者:高风

  2008年1月21日

  全球气候变化政治将出现新的发展趋势吗?高风指出, 虽然还需要进行很多谈判来达成气候变化国际协议,但“巴厘路线图”的通过已经是一次历史性的突破。

  "发达国家一向偏重于减缓气候变化而忽视适应。'巴厘路线图'将适应气候变化置于与减缓气候变化同等重要的地位,使得发展中国家的迫切需要得到了更充分的反映。"

  气候变化公约第13次缔约方大会暨《京都议定书》第3次缔约方会议于2007年12月3日至14日在印尼的巴厘岛举行(简称巴厘会议)。

这次大会可以说是一个外交盛会,在气候变化会议的历史上创造了多项第一:参加人数最多(约11,000人),参加的国家元首和政府首脑最多(7位),东道国总统和联合国秘书长两次莅临发表讲话。但真正使巴厘会议载入史册的,还是它取得的实质性成果,即“巴厘路线图”的通过。用南非代表团团长、南非环境部部长施卡韦克的话说,这个结果在一年前,甚至几个月前,都还是无法想象的。

  所谓“巴厘路线图”是大会通过的一项重要决定,其主要内容是:在公约缔约方大会之下成立一个谈判机构,其任务是谈判制定一个人类应对气候变化的国际协议;谈判的内容是在减缓、适应气候变化方面的国际行动,以及在资金和技术方面的国际合作;谈判应在2009年结束。“巴厘路线图”的通过是一次历史性的突破,对于人类应对气候变化将产生多方面的深远影响。

  历史性的跨越:新的谈判进程和国际合作启动

  巴厘路线图启动了一个以制订新的气候变化国际协议为目标的谈判进程。这个进程的启动可谓步履艰难。2007年,围绕气候变化展开的国际局势发生了很大的变化,国际社会终于同意就新的气候变化协议展开谈判。

  气候变化外交谈判的核心议题一向就是各国如何承担应对气候变化的责任。1997年《京都议定书》为发达国家制定了量化的温室气体减排指标,此后,发达国家一直大力推动发展中国家,特别是经济发展迅速的发展中大国承担温室气体减排义务。发展中国家则强调经济发展和消除贫困是他们的首要任务,气候变化问题只能在可持续发展的框架内加以解决,发达国家有义务在资金、技术和能力建设方面支持发展中国家应对气候变化的行动,因而拒绝在现阶段承担量化的绝对减排义务。这种南北对立一直是气候变化谈判的主调。

  2001年美国总统布什宣布美国将不批准《京都议定书》,并提出两点理由,一是《京都议定书》对美国经济损害很大,二是发展中大国未承担减排义务。此后,如何使全球最大的温室气体排放国承担减排义务,成为气候变化谈判中的另一主要问题。近年来,美国的气候变化政策有所调整,其要点大致是:反对《京都议定书》规定的短期硬性减排指标,强调一国承担的减排责任不能对其经济发展造成损害,必须适合该国国情,主张主要依靠技术进步减缓气候变化。“巴厘路线图”以一种笼统概括的语言反映了发展中国家和美国的上述立场,使它们有可能以各自确定的方式参与未来应对气候变化的国际行动,从而使国际应对气候变化体制第一次真正建立在全球参与的基础之上,实现了历史性跨越。

  同时, “巴厘路线图”以推动气候变化领域的国际合作为重要目标。国际合作自公约通过以来就是国际社会应对气候变化的基本原则,但这个原则的落实不尽如人意,特别是在发达国家向发展中国家提供资金、技术转让、能力建设等方面的支持方面,十几年来实绩乏善可陈,尤其在技术转让方面,成绩几乎为零,广大发展中国家强烈不满。“巴厘路线图”重申国际合作,将发展中国家参与气候变化行动同公约规定的相应的国际支持联系起来,有望将这些支持落到实处。

  义务和行动:用自己的方式参与

  世界各国有可能以自己选择的方式参与减缓气候变化的行动,是“巴厘路线图”的最核心的政治协议,即发达国家要承担减缓气候变化的义务,且这种义务要向国际社会报告,并由国际社会进行计量和核查。发展中国家则要在可持续发展的框架内采取减缓气候变化的行动,这种行动也要向国际社会报告,并由国际社会进行计量和核查;另一方面,发达国家也要对发展中国家的行动提供资金、技术和能力建设方面的支持,而且这些支持同样要向国际社会报告,并由国际社会进行计量和核查。

  “巴厘路线图”要求发达国家承担减缓气候变化的义务,且这种义务要向国际社会报告,并由国际社会进行计量和核查。在这里“义务”通常意味着发达国家承担具有法律拘束力的量化的减限排指标。如果作严格的狭义理解,这里的“发达国家”应当仅指美国,因为除美国外的所有发达国家均是《京都议定书》的缔约方,它们在2012年后的减限排指标要由议定书下设立的特别工作组(AWG)谈判决定,并不是由根据“巴厘路线图”开展的谈判来决定。但是另一方面,由于这里的措词相当笼统模糊,也可以作广义的理解,即这里的“发达国家”可以指所有的发达国家。这种解释将为否定议定书打开方便之门,并将在谈判中引起激烈的争论。

  但与此同时,“巴厘路线图”也要求发展中国家在可持续发展的框架内采取减缓气候变化的行动,这种行动也要向国际社会报告,并由国际社会进行计量和核查。这里“行动”一词同“义务”一词有巨大的差别,它意味着发展中国家的“行动”应当是自愿的,是对自己的经济发展有利的行动,其形式可以不是减限排指标。同时,“巴厘路线图”还要求发达国家对发展中国家的行动提供资金、技术和能力建设上的支持,而且这种支持同样要向国际社会报告,并由国际社会进行计量和核查。这些方面自联合国气候变化框架公约1994年生效以来,一直没有得到认真和切实的履行。就此说来,“巴厘路线图”是通过确保公约的切实履行来推进全球参与。

  共同利益与责任:一个也不能少

  “巴厘路线图”将适应气候变化置于与减缓气候变化同等重要的地位。气候变化正在发生,其对世界各国经济和社会的损害日益明显,适应气候变化的问题正在成为世界必须应对的严重问题,对于最不发达国家和小岛屿国家就更是如此。发达国家一向偏重于减缓气候变化而忽视适应。“巴厘路线图”将适应气候变化置于与减缓气候变化同等重要的地位,使得发展中国家的迫切需要得到了更充分的反映。

  在反映各国共同利益的基础上,“巴厘路线图”确立了共同责任和一致行动的原则。在路线图中,我们看到三个反复出现因而相当引人瞩目的词,即“报告”、“计量”与“核查”,它们曾经是巴厘大会上最核心的政治斗争焦点,也包含了最重要、最微妙的政治平衡和妥协。仔细推敲,不难发现两个关键的平衡点:一个是发达国家的义务和发展中国家的行动都用上了这三个词,体现了共同责任和一致行动,“一个也不能少”,“你干我也干,你不干我也不干”。二是在发展中国家的行动与发达国家提供的支持之间有着紧密的连系。换句话说,发展中国家将在自己力所能及的范围内尽力而为,除此以外发展中国家能走多远则取决于发达国家的支持是否到位。另外,在技术层面,这三项要求也使得发展中国家的行动的实际效果大致具有了某种量化的可比性,它们为保护气候作出的实际贡献将进入联合国的数据系统,正式成为全球减缓温室气体排放努力的一部分。应当注意的是,“报告”、“计量”与“核查”的具体规则还有待谈判确定,这一过程仍然会非常艰难。不过,全球各国各显神通、各尽所能应对气候变化的政治框架业已形成,技术性谈判已经有了明确的政治方向。

  巴厘路线图:全球行动时代的开始

  “巴厘路线图”是世界政治、经济局势变化的一个标志。2007年,政府间气候变化专业委员会(IPCC)的第四次评估报告使得气候变化问题在全球受到前所未有的关注。发展中国家纷纷表示愿意为保护气候系统作出贡献,承担相应的责任。中国更是以异常坚定的决心告别粗放经济模式,开始了向高效和清洁经济模式的艰难转型。中国在2007年6月发布了发展中国家的第一个应对气候变化国家方案,其他发展中国家则迅速跟进。在美国,地方政府和企业界纷纷自愿采取有利于保护气候的政策与措施,美国国会对承担温室气体减排义务的多种方案进行了相当深入的探讨,白宫也在人民日益高涨的舆论压力下,并为2008年总统大选的需要,开始调整其气候变化政策。联合国则在新任秘书长潘基文的领导下大力推动国际社会就气候变化达成新的共识。有了这一切,“巴厘路线图”的通过也就水到渠成了。

  “巴厘路线图”是国际社会在未来两年关于气候变化的谈判计划,其中很多细节还不是很清晰,需要通过谈判来厘清和确定。虽然最终的国际协议会是什么样子尚难预料,但不管怎样,这样的一个开端,相信正是绝大多数人所愿意看到的,而世界也将由此进入应对气候变化的全球行动时代。

  作者简介:高风,联合国气候变化框架公约秘书处法律部主任

  

(责任编辑:苏苏)
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