应对气候变化 立法作用多大?

    来源：中国环境报

　　◆中国环境报 见习记者曹俊

　　在全球应对气候变化的背景下，我国目前正着手修订的《大气污染防治法》(以下简称《大气法》)成为关注焦点之一。在不久前召开的中瑞气候变化法律论坛上，如何通过大气、能源等相关立法来应对气候变化，成为与会两国政府官员和专家学者热议的话题。

　　大气立法如何应对气候变化？

　　我国焦点:《大气污染防治法》如何修改？

　　修改思路:强化地方责任，借鉴区域联防，源头控制机动车

　　现行的《大气法》是2000年修订的，至今不到10年。“但是仍表现出与大气污染防治工作不适应之处。我们分析有8方面问题。”有关专家说，“主要包括政府对环境质量负责类的规定缺乏有效的执行机制、地方政府对辖区内各自为战的规定与空气污染的区域性的特征不相适应、重点污染物重点控制指标有限、重点区域控制范围不全面、排污许可制度执行效果不明显、机动车污染、经济手段运用不足和环境违法成本低。”

　　对此，专家提出了对《大气法》的初步修改设想。我国的传统能源结构中70％以上的一次能源是煤炭，空气污染与能源结构和产业结构密切相关。专家建议，要把产业结构调整和能源结构优化作为控制空气污染的最重要手段。

　　专家建议，要吸取北京奥运会期间区域联合控制的经验，针对污染具有区域性的特点可以考虑建立空气污染区域性联合防治措施等；进一步强化地方政府责任和政府考核监督机制，除了引入上级对下级的行政体系内部考核外，可以增加更多的公众参与评议和考核。

　　专家还建议，要完善总量控制制度，对重点污染物的总量控制不仅仅是在重点区域，应推广至全面控制；同时要改革排污权，将排污许可权限交给环保部门，以使其可操作性更强。

　　据了解，我国现在的机动车保有量大概是6000多万辆。专家建议，要改革机动车的污染控制思路，从机动车制造的源头上抓机动车的定型、制造、检验、维修、保养等方面的相关责任。此外，专家还建议，要强化环境违法的法律责任和后果等。

　　专家建议:以节能减排为落脚点，温室气体排放控制应以经济激励措施为主

　　中国社会科学院法学研究所社会法室主任常纪文认为，修订《大气法》宜以节能减排为落脚点，体现应对气候变化的立法目的，但我国应当坚持“共同但有区别责任”原则，对温室气体排放应以设立经济激励措施为主。

　　我国国务院和各级政府已经采取了很多政策措施进行减排。“以2007年为例，国务院就颁布了《应对气候变化国家方案》、《关于印发节能减排综合性工作方案的通知》，批转了《节能减排统计监测及考核实施方案和办法的通知》，并成立了国务院节能减排工作领导小组。”常纪文说。

　　常纪文认为，由于国际社会将在节能减排方面采取更多、更深入的集体行动，我国作为重点受关注的国家，应当采取与国际合作相衔接的举措。“最科学的方法，是逐步建立系统和更加深入的政策体系，应当包括节能减排的目标确定政策、促进政策、限制政策、禁止政策、体制协调政策等。”

　　“美国对二氧化碳是否为污染物争论了很多年，但最后美国联邦最高法院还是裁定二氧化碳属于污染物。”中国政法大学教授曹明德说，这对于有效应对气候变化，是“向前跨了一大步”。

　　“全球气候变化的应对是一个政治和自然科学术语，从法学上看，它反映的是立法目的，在法律上唯一能规定的措施就是节能减排。此次修订《大气法》，需要把应对全球和区域气候变化写进《大气法》的立法目的。”常纪文补充道，他提出了两种修改方案。

　　“第一种方案，可以考虑把《大气法》更名为《大气环境保护法》，专设‘大气污染防治的主要措施’和‘大气环境影响的主要应对措施’两章。在后者设立‘温室气体的排放控制’和‘臭氧层的法律保护’两节。”常纪文分析道，“我国应当坚持‘受益者负担’的原则，可规定:我国按照‘共同但有区别责任’原则履行发展中国家应尽的国际义务，同时按照受益者负担原则要求受惠的发达国家承担对等的经济和技术援助义务。”

　　“另一种方案，也可以基于温室气体与二氧化硫和烟尘、粉尘排放控制的密切相关性，把节约能源资源和污染物减排作为连接点，专门规定客观上有利于温室气体排放控制的节能减排条款。”常纪文补充说，“无论采取哪种修订方案，对温室气体的排放控制应以经济激励措施为主。这才既符合我国在国际上做出的自愿性承诺，又为削减温室气体的排放做贡献。”

　　瑞士做法:清洁空气政策怎样实现减排？

　　瑞士清洁空气政策的主要原则为早期预防，重点措施是排放控制，以《环境保护法》和《空气污染防治条例》为法律基础，为瑞士应对气候变化和二氧化碳减排做出了重要贡献。

　　早期预防是瑞士清洁空气政策和法律中最重要的一个原则，“我们不是等到危险或破坏已经发生时再去补救，而是要尽早预防，通过科学研究分析出危害或污染发生的可能性时，就要采取措施。”瑞士联邦环境署大气污染控制司前司长Gerhard　Leutert　博士介绍道。

　　在技术和条件允许的情况下限制碳排放，是瑞士清洁空气政策的重要措施。“将清洁空气政策与二氧化碳减排关联起来也是非常重要的。”Gerhard　说。

　　瑞士实现减排的工具主要有两个，一是通过严格的强制性技术要求提高设备性能，如瑞士的《空气污染防治条例》对150种污染物和40种污染源的排放要求进行了非常详细的规定；二是通过环境友好型方案和经济刺激改变人们的行为，如建设良好的公共交通体系，采用与排放关联的道路税、燃油关税等税收手段。

　　“减排责任对于所有的排放源都是一样的，大企业、小企业，机动车，住宅，甚至于加热、制冷等。”Gerhard　说。

　　据了解，对于已有设施不符合环保要求的，瑞士《环境保护法》第十六条规定必须对旧设施进行翻新或更换，以达到新设备的标准和要求，时间灵活控制在1～10年内。对于新设施(包括新的固定设备和机动车等)，法律有更加严格的排放限制。

　　瑞士如何推进二氧化碳减排立法？

　　瑞士政府于1993年12月批准《联合国气候变化框架公约》，于1994年委托内务部草拟《二氧化碳减排法》，于1997年3月17日向联邦议会提交了《二氧化碳减排法》草案，并于今年6月修订。在草案中，瑞士所采用的主要减排工具为自愿协议和辅助性地对化石燃料征收二氧化碳税，并将《京都议定书》的有关机制作为补充。

　　据瑞士联邦环境署气候变化司官员Andrea　Burkhardt　介绍，在瑞士的温室气体排放中，交通、工业、住宅位列前三，占排放总额的73％；瑞士的可再生能源使用效率很高，40％利用核能，60％来自水电，电力行业几乎不会产生二氧化碳。

　　碳税主要针对家庭取暖，税收补助建筑节能

　　“目前的二氧化碳税主要在取暖部门，按11美元/吨二氧化碳收取，相当于对取暖用油征收3美分/升的税收，但对承诺减排的企业不再征税。”Andrea　介绍道。

　　“由于瑞士2008年的中期减排目标还没有实现，我们考虑在2010年对每吨二氧化碳征收35美元的税。”Andrea　介绍道，“税收存在再分配过程。预计到2010年，我们将会募集到两亿美元的资金，这部分资金将用来对节能建筑进行补助。”

　　实施采取自愿协议、国家支持等多元化方式

　　20世纪90年代，瑞士主要采用自愿协议的方式实现减排。据了解，有1900多家企业参与了行动，汽车进口商和制造商都和政府有一定的协议，承诺在新车型中降低排放。

　　除二氧化碳税外，在交通燃料方面的“气候美分”行动也在2005年得到认可。据Andrea　介绍，现价大约为1.5美分/升油，估计税收可达到100万美元/年，这些收入将投资到能减少污染的项目或CDM项目中。

　　交通减排成重点关注领域

　　谈及下一步工作计划，Andrea　表示，将继续扩展现在行之有效的措施，并积极应用新措施，如对建筑物和车辆进行详细的技术规定，积极抵消运输业产生的二氧化碳；鼓励人们使用低排放的汽车、采用火车或自行车作为交通工具；制定适应气候变化的战略等。

　　据了解，今年6月出台的《二氧化碳减排法》草案修订中，瑞士提出强制限制新注册轿车的二氧化碳平均排放量，允许轿车进口商和生产商组成联合企业用环境友好型轿车补偿严重污染轿车。

　　瑞士政府于1993年12月批准《联合国气候变化框架公约》，于1994年委托内务部草拟《二氧化碳减排法》，于1997年3月17日向联邦议会提交了《二氧化碳减排法》草案，并于今年6月修订。在草案中，瑞士所采用的主要减排工具为自愿协议和辅助性地对化石燃料征收二氧化碳税，并将《京都议定书》的有关机制作为补充。据瑞士联邦环境署气候变化司官员Andrea　Burkhardt　介绍，在瑞士的温室气体排放中，交通、工业、住宅位列前三，占排放总额的73％；瑞士的可再生能源使用效率很高，40％利用核能，60％来自水电，电力行业几乎不会产生二氧化碳。“目前的二氧化碳税主要在取暖部门，按11美元/吨二氧化碳收取，相当于对取暖用油征收3美分/升的税收，但对承诺减排的企业不再征税。”Andrea　介绍道。“由于瑞士2008年的中期减排目标还没有实现，我们考虑在2010年对每吨二氧化碳征收35美元的税。”Andrea　介绍道，“税收存在再分配过程。预计到2010年，我们将会募集到两亿美元的资金，这部分资金将用来对节能建筑进行补助。”20世纪90年代，瑞士主要采用自愿协议的方式实现减排。据了解，有1900多家企业参与了行动，汽车进口商和制造商都和政府有一定的协议，承诺在新车型中降低排放。除二氧化碳税外，在交通燃料方面的“气候美分”行动也在2005年得到认可。据Andrea　介绍，现价大约为1.5美分/升油，估计税收可达到100万美元/年，这些收入将投资到能减少污染的项目或CDM项目中。谈及下一步工作计划，Andrea　表示，将继续扩展现在行之有效的措施，并积极应用新措施，如对建筑物和车辆进行详细的技术规定，积极抵消运输业产生的二氧化碳；鼓励人们使用低排放的汽车、采用火车或自行车作为交通工具；制定适应气候变化的战略等。据了解，今年6月出台的《二氧化碳减排法》草案修订中，瑞士提出强制限制新注册轿车的二氧化碳平均排放量，允许轿车进口商和生产商组成联合企业用环境友好型轿车补偿严重污染轿车。

　　相关案例

　　瑞士交通政策

　　瑞士于2001年引入了重型车辆费，目的在于使运输方式向轨道转移(公共汽车不需要缴纳重型车辆费，还受益于柴油税返还)。

　　瑞士规定，自2008年开始，只有安装了柴油颗粒过滤器的公共车辆才能获得全额返还。这就促成了交通工具的翻新计划，现在已经有超过80％的公共汽车安装了柴油颗粒过滤器。此外，不同车辆的税负也不尽相同。

　　Othmar　博士认为，由此案例可以得到3条结论:一是政策协调可以产生显著的效果。二是对于难以解决的环境难题，污染者付费是有效手段。三是从资源经济的角度来看，纳米颗粒减少战略预示着高额的投资回报。

　　地方立法怎样发挥作用？

　　“地方应该成为应对气候变化的最佳实践主体。”Othmar　博士说。

　　据瑞士楚格州环境保护署署长Rainer　Kistler　介绍，瑞士的气候变化立法和政策主要遵循辅从原则，即国家的《环境保护法》和有关条例做出门槛限值和一般规定，州负责实施、组织实施和充实州法律和行动计划，市政府负责较小型实体的实施(如中小型企业的排放)。

　　对于清洁空气立法的操作，瑞士的普遍原则为联邦制定法律、法规，州负责实施。Gerhard　解释道:“这主要是考虑了自主权原则，州处在减排工作的第一线，而且由中央政府推行法律、法规的实施可能性不大，联邦层面只负责地方政府难以操作的事务。”

　　谈及针对空气污染的行动计划，Rainer　介绍道:“如果几个空气污染源导致或可能导致有害影响，有关当局必须制定在规定时间内降低或消除影响的措施计划；被授权的州必须制定行动计划，且必须将可立即实施的措施与尚未颁布的法律框架内的措施区分开；但如果计划设定的措施属于联邦责任范围，州必须向联邦委员会申请。”

　　地方的行动计划是否会对联邦法律产生影响？Rainer　举了个瑞士中部2000年行动计划监管施工颗粒物排放的例子，“经过与主建造商的区域性机构的长期讨论，区域性规定自2005年生效；为了使政策有效，主建造商的区域性机构有意寻找全国性的解决方案；最终，主要基于区域解决方案的全国性规定自2009年起生效。”

　　据了解，瑞士地方针对建筑能效的政策主要体现在3方面:新建建筑物的施工，包括能效标准和可再生能源的使用；现有建筑翻修激励，包括围护结构的隔离材料、可再生能源的使用(热泵、太阳能板等)、能源管理系统的更新等；建筑物的能源证书等激励措施。

　　地方针对车辆的能效政策主要采用经济政策，如根据能效(环境影响)征税、减免高能效车辆的税款(奖励)、提高低能效车辆的税款(罚款)、对低能效电动机的更换提供激励等。

　　能源立法与气候变化挂钩

　　“我国能源法已初具规模，即将形成能源基本法——能源单行法——能源配套法规——地方能源立法4级结构。”武汉大学教授秦天　宝说:“我国能源立法现已呈现出生态化趋势。一种更加兼顾能源清洁、关注气候变化，符合我国国情的生态化能源法律体系正逐步建立。”

　　《能源法》草案体现出应对气候变化目的

　　历经两年多时间，《能源法》送审稿已上报国务院。“《能源法》草案在立法目的、基本原则和法律规范的设置上都体现了可持续能源思想。”秦天宝说。　据秦天宝介绍，《能源法》草案规定了能源环保基本原则、企业环保义务以及能源开发利用中的清洁能源开发、主要污染物控制、生态保护与修复、财税激励与约束等。

　　《节约能源法》说明我国为遏制气候变化所做的努力

　　修订后的《节约能源法》于2007年10月28日颁行。“《节约能源法》的修订，说明了我国为遏制气候变化所做的努力。”

　　据秦天宝介绍，《节约能源法》有大量的配套法律规范。在交通领域，有《交通行业节能管理实施条例》、《交通行业贯彻〈节约能源法〉实施细则》、《汽车、船舶节能产品公布规则》及其实施细则；在建筑领域，有《建筑节能管理条例》，明确要求新建住宅必须执行节能标准，注重使用可再生能源，并要求审计政府办公楼的耗能情况等。

　　《可再生能源法》产生了实质性影响

　　中国人民大学法学院能源法中心主任李艳芳教授认为，《可再生能源法》在应对气候变化中发挥了实质性的影响。

　　李艳芳说:“我国可再生能源政策与立法还处于成长期，未来不仅现行的可再生能源政策与立法需要逐步完善，还有许多政策与立法空白需要填补。”

　　李艳芳认为:“根据全球共同面临的气候变化的现实、我国温室气体减排的国际压力以及节能减排的内生需求，我们将来恐怕需要对《可再生能源法》进行全面修改。”

　　“目前，我国有关风电的政策比较系统和丰富，但是有关太阳能光伏发电、生物液体燃料、潮汐、地热、水电等政策相对滞后。加强和平衡不同技术类型的可再生能源政策与立法应当受到重视。”李艳芳说。

　　李艳芳认为，由于各地资源情况、经济和技术发展水平、气候条件等的不同，各地应制定适合本地区实际的可再生能源发展的地方政策和立法，弥补相关配套政策的不足。

　　“今后由可再生能源开发利用带来的法律问题可能会涉及土地、城市规划、行政管理等行政立法，财政、税收、金融等经济立法，财产所有权、知识产权等民事立法等其他领域，也需要这些相关立法和政策在制定和修改时充分考虑配套。”李艳芳补充道。

　　相关链接

　　瑞士能源立法应对气候变化

　　受1973和1979年石油危机和核能争端的驱动，20世纪70年代末以来，瑞士逐渐引入能源政策，并于1998年制定了《能源法》。

　　据瑞士苏黎世市INFRAS　咨询机构的Othmar　Schwank　博士介绍，瑞士《能源法》的三大支　柱主要为:建筑物以及近来考虑的耐用消费品标准、可再生能源目标和辅助计划。2007年，瑞士联邦委员会决定将其能源政策与气候政策挂钩，重点关注能效、可再生能源、更换现有的大规模电站并建立核电站以及国外能源政策4个方面。

　　还需哪些国际法律制度？

　　专家建议建立健全减缓气候变化技术的开发转让法律制度

　　先进技术的转让是发达国家帮助发展中国家参与国际气候变化减排的重要手段。《京都议定书》特别强调技术转让的重要性，但由于缺乏相关制度的保障，发达国家10多年来并未真正履行此项义务。“因此，有必要为技术的开发与转让设立制度保障。”曹明德提出了4方面构想——

　　首先，设立技术转让价格评价制度。从技术开发到对产品的改进，其效益都可通过预期投资和预期收益进行核算，转让技术的交易价格也可据此定价。这样既能保证发展中国家引进先进的技术，又能公平地维护发达国家的利益。

　　其次，公益技术转让的无偿性和强制性。对单纯涉及气候变化的预测技术、预防技术以及评价技术，应建立共享机制，使技术的享有者负有强制提供的义务。这样能保证各国对气候变化有统一的认识和把握，以便及时采取相应措施。

　　第三，设立技术影响评价机制。每一项新技术在发挥作用之前，必须对其影响进行评价预测，发达国家不能将未经技术影响评价的技术转让给发展中国家。

　　第四，国际技术合作。应对气候变化技术涉及不同国家和地区的具体情况，技术的国际合作十分必要。2005年7月，中国、美国、日本、印度、澳大利亚和韩国6国共同发表了《亚太清洁发展和气候新伙伴计划意向宣言》，这实际上是联合技术研究与开发的协定，它适应了我国、印度等发展中国家对技术转让的需求，考虑了发展中国家对能源安全和能源效率的关切。