哥本哈根悬而未决

    作者：邹骥 王克 王海芹 傅莎 来源：中国环境报　　

　　编者按

　　中国人民大学环境学院能源与气候经济学项目组成员日前赴刚刚闭幕的哥本哈根大会参与有关活动。本文为项目组负责人、世界资源研究所中国区首席代表邹骥教授在大会结束回国后第一时间为本报独家撰写的深度解析文章，就《哥本哈根协议》的进展及其悬而未决的问题进行了分析与展望，观点精到，令读者深受启发。

　　《联合国气候变化框架公约》第十五次缔约方大会在经历了激烈辩论、艰苦谈判和诸多戏剧性情景后，比预定计划延期一天落下了帷幕。这是15年缔约方大会历史上参与人数最多、参与级别最高、引起关注最广泛的一次缔约方大会。应当说，会议并没有因此实现预期的目标，只是在部分问题上取得了进展，实质性的问题依然悬而未决，但大会决定将谈判延伸到2010年并设立了在2010年底于墨西哥城召开的第十六次缔约方大会上完成这一回合谈判的新目标。

　　面对国际气候进程的困难和曲折，中国必须坚持一种乐观、坚忍不拔和负责任的态度，对本次谈判的结果进行评估，对谈判的形势和谈判对手的性质做出判断，对谈判的技巧和策略予以总结，以利于有效地推进国际气候进程向着公正有效的方向发展。

　　与今年4月、6月、8月、9月和11月分别在波恩、曼谷和巴塞罗那展开的谈判相比，本次谈判的一个技术性成果是，形成了更加集中、精练的特设工作组谈判文本，作为进一步谈判的文件基础，这是凝聚共识和缩小分歧的中间成果。

　　但是，评价一个回合谈判的进展，最终还是要看谈判协议文本的内容。本次会议在部分缔约方之间达成了一个协议，即《哥本哈根协议》，它当时得到了20多个国家确认的认可，但只是得到了《联合国气候变化框架公约》(以下简称《公约》)最高权力机构——缔约方大会的“注意”(在联合国法律语言中，“takeno　t　e　o　f　”表示的是一种微弱的接受语气，不具备法律约束力)，因而并不是具有法律约束力的协议。

　　此协议包含不到两页半的文字和两张空白的附表，其重点内容如下:

　　第一，必须承认这样一个科学观点:全球气温的上升幅度应当在公平的基础上和可持续发展的背景下控制在2℃以内；

　　第二，需要在全球范围内深度减少温室气体的排放。需要在尽快达到全球与国别排放峰值方面展开合作，而且发展中国家达到峰值的时间要更长一些。要充分考虑到社会经济发展和脱贫是发展中国家首要的重点，低排放的发展战略对可持续发展是不可或缺的；

　　第三，适应气候变化的不利影响和应对措施的可能不利影响是全球共同的挑战，对于解决最不发达国家、小岛屿国家和非洲国家等最脆弱的国家的适应问题，急切需要国际合作和加强适应行动。发达国家必须提供足够的、可预期的、可持续的资金、技术和能力建设以支持发展中国家适应气候变化；

　　第四，发达国家须承诺:或是个别地、或是集体地实现2020年定量的、全经济体范围内的排放目标。这些目标值将由《公约》附件Ⅰ缔约方(发达国家缔约方)于2010年1月31日之前按照协议附表的格式提交公约秘书处，以便由其编篡为信息文件(供谈判代表参考之用)。发达国家缔约方在减排和提供资金援助方面的结果必须是可测量、可报告和可核查的；

　　第五，《公约》非附件Ⅰ缔约方(发展中国家)须在2010年1月31日之前按照协议附表的格式向公约秘书处提交有关其气候减缓行动的描述。这些行动应当遵循《公约》4.1和4.7条款，即所有缔约方在“共同但有区别的责任”的原则下所应履行的承诺和发展中国家缔约方履行《公约》的程度取决于发达国家对资金和技术转让承诺的履行及社会经济发展与消除贫困是发展中国家首要和压倒一切的优先事项。非附件Ⅰ国家所采取的减缓行动，包括国家排放清单报告，必须通过“国家信息通报”在缔约方大会所采纳指南的基础上每两年进行一次交流。非附件Ⅰ缔约方的减缓行动将限于国内的测量、报告与核查，这些测量、报告与核查的结果也要通过其两年一次的国家信息通报予以报告。非附件Ⅰ缔约方通过其国家信息通报交流其减缓行动实施信息时，需要有国际磋商和在清晰定义指南下的分析，这个指南应保证国家主权受到尊重。而那些寻求在资金、技术和能力建设方面获得国际援助的发展中国家适宜的减缓行动，则需要接受国际的测量、报告与核查，并与相应的资金、技术和能力建设支持一起被记录在案；

　　第六，发达国家集体做出承诺，在2010年~2012年间为发展中国家的适应与减缓行动提供300亿美元的支持。适应资金重点用于最不发达国家、小岛国和非洲。而在有意义的减缓行动及实施透明的背景下，发达国家承诺到2020年每年集体动员1000亿美元的目标，以满足发展中国家的需要。这个资金将来自广泛多样的来源，包括公共的和私人的，双边的和多边的，也包括其他替换的资金来源；

　　第七，决定建立“哥本哈根绿色气候基金”作为《公约》资金机制的经营实体来支持在发展中国家的项目、计划、政策和其他与减缓、适应、能力建设及技术开发与转让相关的活动；

　　第八，决定建立技术机制来加强技术开发与转让的行动；

　　第九，要求2015年完成该协议实施的评估，包括与控制升温幅度在1.5℃以内相关的、强化长期目标的考虑。

　　此外，协议还强调了通过植树造林增强碳汇的重要性，表达了运用包括市场机制等方法提高减缓行动有效性的愿望。

　　总体而言，这份协议基本上与巴厘行动计划相一致，符合《公约》和《京都议定书》的原则，守住了发展中国家的“底线”。协议的进展和存在的问题主要表现在:

　　第一，在资金问题上，尽管还不够清晰，也没有完全落实，程度也不令人满意，但毕竟提出了一个数字。没有解决的问题是:在承诺的金额中，发达国家到底从中出多少钱？是不是还在打中国等发展中大国的主意？这些资金的来源、额度、融资方式、核算依然存在着巨大的不确定性，有“画饼充饥”的风险；

　　第二，在技术开发与转让问题上，开始同意建立一个机制(主要可能体现为成立一个执行委员会)。但这个机制的职能范围、授权依然有待进一步的谈判，还不知道对技术开发转让到底能够发挥多大的作用；

　　第三，发展中国家(特别是发展中大国)在控制升温2℃问题上和未来峰值问题上(背后的实质是未来能够留给发展中国家多少排放空间的问题)，以及在非附件Ⅰ国家缔约方减缓行动的所谓透明性问题上(实质上是从测量、报告与核查等角度将发展中国家尽早纳入具有法律约束力的减排承诺轨道)做出了较大的让步，在谈判博弈中减少了若干筹码，以此换取这个微弱平衡的协议；

　　第四，发达国家的减排目标还不明确，其充分性还没有得到保证。

　　可见，气候谈判的关键问题依然悬而未决，艰苦的谈判依然在前方等待。对于国际气候进程而言，2010年注定是充满期待和变数的一年，也是充满曲折和困难的一年。而按照《公约》常规的议事程序，如果想在2010年底墨西哥缔约方大会上取得成果，夏天之前的谈判活动应当取得实质性进展，否则谈判的前景仍将不容乐观。