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气候变化谈判胶着进行时 政治博弈呈白热化

2011年12月03日10:28
来源:搜狐绿色

  侯艳丽 世界自然基金会(WWF)全球气候行动中国项目主任

  杨富强 美国自然资源保护委员会 (NRDC) 能源、环境与气候变化高级顾问

图片说明:每届气候谈判会议都会有公益组织联盟举办的“每日化石奖”评选,记录并曝光每天会议中各国的谈判表现,将这一“奖项”颁给阻碍谈判进程、表现最差的国家。  © NRDC/ 杨富
图片说明:每届气候谈判会议都会有公益组织联盟举办的“每日化石奖”评选,记录并曝光每天会议中各国的谈判表现,将这一“奖项”颁给阻碍谈判进程、表现最差的国家。 © NRDC/ 杨富


  【搜狐绿色德班特约观察员独家供稿】德班气候变化谈判正呈现胶着状态,政治博弈不是时隐时现,而是白热化。当我们与其它国家的参会者交谈时,他们认为谈判就是估摸形势、研判时局、手握筹码、寻机出牌、互提条件、坚守底线、折中妥协,并认为这是正常的谈判政治生态。

  在德班会议上国家和政治集团之间的政治诉求差别明显。以中国、印度、巴西和南非组成的基础四国扮演和显示了在气候变化谈判中越来越重要的角色和影响。在11月28日的第一天开幕式大会上,中国代表团代表基础四国发言,引起了参会人员,尤其是媒体对这种新的发言方式及其内容纷纷进行解读,并做出各种揣测。通过对中国代表所作的基础四国发言声明进行仔细研读,有几处与以往不同的提法。

  在对气候变化的共同但有区别和各自能力的原则上,发言声明添加了“公平原则”。基础四国的声明指出,京都议定书第二承诺期、资金支持和发展中国家适应是德班会议的主要重点问题,愿意与准备承诺京都议定书第二期的缔约方进行有建设性协商。可持续发展和消除贫困依然是基础四国面临的严重挑战和优先考虑的问题。基础四国为实现减排允诺所付出的成本是相当大的,发达国家更要依据历史责任做出更高的减排承诺。基础四国的声明强调,需要考虑国际航空和航海的碳排放,利用多边关系磋商和在共同但有区别的责任以及各自能力的原则下进行讨论,任何单边的做法,例如欧盟-航空排放交易机制(ETS),违反公约的原则和规定,并对气候变化的国际合作的努力产生负面效果。

  许多研究报告指出,为实现在本世纪末将温升控制在2°C以下的目标,2020年需要的减排量与各国目前允诺的减排量之间存在着巨大的缺口,需要将发达国家的减排承诺目标大幅提高。由于发展中国家的人口基数都很大。发达国家不仅没有检讨其历史责任和能力,并提高减排目标,反而要求发展中国家,尤其是基础四国承担与其责任和能力不相符的减排责任,发达国家的这种做法也使一些发展中国家随声附和。

  基础四国提出的公平原则明确地指出,不仅要看国别的CO2总排放,也要看人均排放和历史人均累积排放,以求得公平、公正地解决温室气体累积所导致的气候变化效应。澳大利亚、美国、加拿大人均CO2排放远高于发展中国家3-6倍,欧盟人均排放也高1-3倍。即使欧盟抱怨其CO2排放比例已下降到全世界总排放的20%左右,并将会进一步下降到只占16-13%,但也改变不了其排放的历史责任和累积排放总量。强调“公平原则”,在长期合作行动(LCA)谈判上,可能在法律约束力和强制力的条款中,发展中国家和发达国家仍然要根据共同但有区别的责任和各自能力的原则进行区别和减排目标分担。共同声明化解了发达国家试图在基础四国之间进行分化的努力,也对外界种种传闻做了澄清。

  德班会议成功的标志主要有三点:京都议定书第二承诺期是根本,资金支持和绿色气候基金是关键,适应问题是重点。美国将资金问题与其他议题相挂钩,在长期基金问题不做承诺,并要求发展中国家不要参与资金的审核。加拿大扬言要在年底退出京都议定书,日本、俄罗斯以及其它一些附件1国家从京都议定书中“大逃亡”。这些并没有动摇发展中国家在德班会议坚持第二承诺期的信心和努力。有发达国家前谈判领导和首席科学家在京都议定书的设计和谈判中立下过汗马功劳,但现在却认为要中止京都议定书的实施,但其市场机制仍可利用。有的甚至改弦易辙,主张各个国家自定目标和志愿实施。人世沧桑,人面桃花,这些变化令人感叹。基础四国与愿意保留第二承诺期的国家进行建设性的谈判,从而使那些“脱逃者”的国家不能分享到谈判后的成效。这种谈判策略,是否是针对欧盟和其它伞形国家专门设定的?其政治设计空间,令人遐想联翩。

  基础四国在减排行动上做出了突出的贡献。根据国际有关研究单位的报告,发展中国家的减排量,占全世界减排总量的60%以上。仅中国在2006-2010年的“十一五”期间,投入了上万亿人民币,减少了近15亿吨CO2的排放。发展中国家在取得巨大成绩的背后,也付出了很大的代价,这对扶贫减困仍是主要目标的基础四国实属不易。与此相对照,发达国家的金融危机和经济萧条,使发达国家不费吹灰之力就减少了CO2排放。欧盟的减排目标到2020年只有20%,但经济危机就帮其减少了10%以上。在发展中国家的经济发展上升阶段,要处理好经济发展与CO2减排绝非易事。那种不分青红皂白,对发达和发展中国家左右开弓,双拳打人的做法是不明智的。基础四国将继续实施国家适度减排行动(NAMA)并将绿色低碳经济作为经济发展模式和转型之目标。

  基础四国第一次正式表示重视和参与国际航空航海的减排行动,并利用政治力量介入欧盟航空市场机制(ETS)对发展中国家不公平的做法。但是, 我们应该从欧盟ETS的问题上吸取教训。中国长期以来对整个事态的进展缺少关心,欧盟在几年前就已经开始研究排放交易体系(ETS)覆盖到航空业的问题, 他们很早就向各国通报过这方面的情况,征集反馈意见,但大家都认为还不着急,没有在意。现在没想到欧盟动真的了,各国都显得措手不及。欧盟在此问题上已经做了多年研究,法律上站得住脚,不惧怕打官司。对于进出欧洲的航班,发展中国家比欧洲的未来需求更大,因此欧盟在谈判中占有主动地位。中国航企表示这一规定将带来每年8亿的成本增加。声明强调,这对中国和其他发展中国家是不公平的,将给发展中国家造成较大的损失,违背了共同但有区别的责任原则。

  在多边协商之前,欧盟一方应该给发展中国家一个缓冲期,在此阶段免除对发展中国家航空公司的碳排放收费。根据共同但有区别的责任原则和无负效应原则,欧盟应该根据各国各自的减排能力,确定对不同国家的缓冲期长度。中国航空企业在过去的“十一五”规划中没有被纳入国家节能减排目标中,在“十二五”才提出减排目标,也不很主动。如果航企在“十一五”期间有过减排的成绩,跟欧盟谈判会更有说服力。但是我们应当看到,欧盟采用ETS迫使发展中国家回到参与国际航空航海的减排协商,并为下一步气候变化资金筹集埋下伏笔。欧盟的ETS行动可以说棋赢一着。

(责任编辑:彭晓明)
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