《京都议定书》第二承诺期的迷惘

　　作者：NRDC（美国自然资源保护委员会）能源、环境和气候变化高级顾问 杨富强

　　在德班《京都议定书》第七次缔约方大会上（CMP8），要求附件一国家在2012年5月提交量化的减排目标、从第一承诺期平稳过渡到第二承诺期的规则、以及灵活的机制等。多哈会议CMP8能不能在《京都议定书》第二期上平稳地过渡，是多哈会议政治上能否有成效的首要标志。多哈会议上，发展中国家要求《京都议定书》第二承诺期的高减排目标和有效实施。有法律约束力的条款能够强制实施，避免将强制性的减排目标转变成自愿性的减排目标。各缔约方根据《京都议定书》第二承诺期谈判进展的情况，解决遗留的法律和技术问题，达成共识，显示加强国际合作的精神。具体需要解决的问题包括: 减排的时间长度是五年还是八年，需要在第5年末进行评估并提高目标；在第一期和第二期之间确保没有空档；2013年1月1号必须开始正式实施；减排留存额度和交易额度的转移。

　　在“伞形国家”中，日本、俄罗斯、新西兰等国退出《京都议定书》第二承诺期。《京都议定书》的有关遵守条例规定，对完不成第一承诺期要求的缔约方，其处罚是，在第二承诺期要弥补上相同的减排量，并加上额外的30％的惩罚量。但对退出和不作第二期承诺的附件一国家，在法律上的处罚是空白的。即使实施处罚也苍白无力。日本和其他国家退出《京都议定书》第二期都没有受到处罚。这就鼓励附件一国家，衡量退出和仍待在《京都议定书》第二期互相比较，觉得退出第二期更有利些。澳大利亚承诺在2020年要比2000年的水平减少5％ 的排放。这种减排的承诺非常微弱，就连澳大利亚国会的绿党也认为，澳大利亚的人均排放和GDP排放强度指标都比中国和印度高许多。发达国家没有承担他们的责任和义务，而发展中国家却采取了减排行动。相比之下，发达国家的减排目标确实应该大幅度提高。

　　欧盟在多哈会上多次强调说，欧盟议会已经通过了20％ 的减排目标，是有法律约束力的。根据欧盟智库的研究报告，欧盟的减排目标可以达到30％而不会对经济造成负面影响，但欧盟官员却以此作为谈判的筹码，要求其他国家提高减排目标，他们才可以随后跟上，将减排目标提高到30％，并美其名曰谈判策略。欧盟减排的时间长度八年，在第5年末进行评估。在第一期和第二期之间没有空档。2013年1月1日开始正式实施《京都议定书》第二期没有什么障碍，无需等待国会的批准，同时可以立即启动国会的核准程序。欧盟经常拿波兰会对高排放目标投否决票为托词，拒绝作出更高减排的承诺。

　　欧盟承诺《京都议定书》第二期，其动机耐人寻味。欧盟在UNFCCC的气候变化谈判中，一直担当领导者的角色。欧盟在推动《京都议定书》的制定和实施，付出了很大的努力，因此欧盟不会放弃领导者的角色，不会不作《京都议定书》第二期的承诺。欧盟希望发挥在气候变化谈判中的领导作用，并把这种角色带入新的气候变化条约的谈判中，引导气候变化谈判朝有利自己的方向发展。《京都议定书》经过多年的谈判和努力，各缔约方都作出了很大的贡献，在《京都议定书》中创建了一些市场机制，例如CDM。欧盟希望在新的气候变化条约谈判中，比较顺利的将这类市场机制塞入新的气侯条约中。欧盟希望在多哈会议上，能够体面地终止《京都议定书》的谈判。《京都议定书》是欧盟的政治遗产，因此欧盟对它倍加爱护。对《京都议定书》的正面态度，使欧盟能够在制定新的规则中占据有利的地位，并影响未来谈判的进程。另外不可忽视的是，欧盟公众推动欧盟承诺第二期的减排。

　　《京都议定书》是至今为止国际气候谈判所达成的唯一带有法律约束力的条约。《京都议定书》到第二期就失效了，确实令人遗憾。如果《京都议定书》第二期的减排目标较高并实施有效的话，在2020年被新的气候变化条约所取代也就顺理成章，“光荣退休”。但现在可以认为《京都议定书》已从休克走向消亡，其根本原因就是《京都议定书》第二期没有提出较高的减排目标，实质上只是一副空架子。欧盟和其他附件一国家会顺应发展中国家的要求，提高减排的承诺目标吗？可能不会。发展中国家会杯葛谈判会议吗？可能不会。《京都议定书》在多哈会议上体面地保存和实施了第二期的目标。尽管多哈会议在政治上有了成功的标志，但实质意义却很小。《京都议定书》的谈判、签署、实施、休克到消亡，展示了气候变化谈判退回到原点的轨迹， 对《京都议定书》第二期的迷惘也就云消雾散。