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《京都议定书》——大局已定 回天乏力


人们在伯利兹海边小岛上摆出“终点?”字样,呼吁各国领导人采取强有力的措施保护环境。

新闻背景:


2012年是《京都议定书》第一承诺期的最后一年。今年召开的多哈气候大会,《京都议定书》第二承诺期无疑会成为各方博弈的焦点。


目前美国、加拿大已经退出,日本、俄罗斯表态不参加,新西兰最近也说不参加,这意味着第二承诺期只有欧盟加上澳大利亚。即使通过了《京都议定书》第二承诺期,其法律性质也已经改变。


回头看来京都议定书所象征的“公平、进取、且有法律约束力”的国际气候治理更像是和炎魔一起坠入地底的灰衣甘道夫。


《京都议定书》的消亡,是联合国气候谈判从成功又回归到谈判原点的标志。《京都议定书》的制定、生效到消亡仅有约12年的时光,值得人们总结和吸取经验教训。[详细]

谈判(1990-1997):科学本源

在20世纪80年代末,当人类活动导致的温室效应逐步获得科学界的共识和政府的重视,联合国环境署和世界气象组织联合组建了政府间气候变化专门委员会(IPCC)。

IPCC的《第一次评估报告》于1990年发表,呼吁建立全球协议来应对气候变化。在这份报告的推动下,在1992年的全球可持续发展峰会,153个国家和欧洲共同体签署了《联合国气候变化框架公约》。

在1994年,《公约》得到了50个国家的批准而正式生效。而这并不意味着问题的解决,而是旷日持久的谈判开始。

1995年,《公约》的第一次缔约方会议(即COP1)召开,会议决定设立柏林授权工作组,围绕一个让缔约方可以操作的、具有法律约束力的协定开始谈判。

经过两年,各方终于在1997年日本京都的COP3上通过了赫赫有名的《京都议定书》(Kyoto-Protocol),这是人类历史上第一部量化限制温室气体排放的国际法律文件。

《议定书》根据《公约》中“共同但是有区别”的原则,把参与国家的责任分为两类:发达国家需要承担定量减排任务,发展中国家根据自身情况采取积极行动,但没有硬性指标。

发达国家在议定书中被分为两个附件,附件一是先进的工业化国家,附件二是转型国家(主要是东欧包括前苏联地区),他们在议定书中承诺在2008年至2012年的“第一承诺期”把温室气体排放在1990年的水平上下降5%。

附件一国家之间可以通过排放交易(Emission Trading)、联合履行(Joint Implementation)来提高减排效率,同时附件一国家可以通过清洁发展机制(Clean Develop Mechanism)向发展中国家购买额外的减排量以帮助自己完成任务。[详细]

第一次国际环保大会:1972年斯德哥尔摩人类环境会议。

签约生效(1998-2004):大国重要性

《京都议定书》刚刚通过,就面临着夭折的危险。

首先减少温室气体排放量在当时甚至是现在的技术条件下,都意味着对经济发展的限制,或者说要求经济发展模式的转型。

其次《议定书》中对于“发达国家-发展中国家”的二分法受到一些国家的反对,美国就以此为借口退出并且一直抵制《京都议定书》。

正是因为这样的一些困难,《京都议定书》从通过到生效经历了多年的艰苦谈判,波折不断。

2001年,美国总统布什刚开始第一任期就宣布美国退出《京都议定书》,理由是议定书对美国经济发展带来过重负担。

于是国际社会决定在2001年6月在波恩召开的COP6“下集”中拯救《京都议定书》。为了争取波恩会议的成功和把日本、加拿大等国“拉上船”,欧盟在会议谈判进程中放弃了原先的立场,同意把森林等纳入减排指标的计算当中。

由于欧盟的努力,日本、加拿大等国态度和缓,2001年底在摩洛哥马拉喀什的COP7, 通过了《马拉喀什协定》,这是一整套对于《京都议定书》的操作具体规则包括技术转让、基金等问题,特别是对于灵活机制的规则做出细化规定的决议草案。

为了让《京都议定书》生效,需要其缔约方能覆盖全球55%的排放量。在美国退出之后,俄罗斯必须参与进来才能满足这一要求。为此国际社会,特别是欧盟也是软硬兼施。

一方面设置了让俄罗斯可以出售多余的排放空间(也就是所谓的“热空气”)的机制,另一方面也以不同的方式施加压力, 最终俄罗斯在2004年批准了《京都议定书》,90天后《京都议定书》正式生效。

《京都议定书》从通过到签署生效,风风雨雨经历了7年的时间,这个过程也充分反映了大国在全球气候治理机制中的作用,可谓“成也萧何,败也萧何”。难产的过程来自两个大国——美国、俄罗斯的“拒绝”,而最终得以生效,也主要依靠欧盟的斡旋和推动。

展望未来的谈判,大国的立场和博弈仍将从根本上起决定性作用,而随着发展中国家新兴经济体的经济、政治、外交实力和影响力不断提升,未来最关键的国家除了美国、欧盟、俄罗斯以外,还包括基础四国(中、印、南非、巴西)。[详细]

1992年里约联合国环境与发展大会。

瓦解(2005-2007):分歧产生

2005年底在蒙特利尔召开的缔约方会议被称为COP11/MOP1,也就是公约第11次缔约方会议,暨《京都议定书》第一次会议。

作为第一次的MOP,这次大会上正式采纳了《马拉喀什协定》,同时还建立了《京都议定书》的特设工作组(AWG-KP),开始就发达国家2012年以后减排的潜力和今后的量化减排指标问题展开谈判。

在实践中,欧洲的碳排放交易体系投入使用,联合履行和清洁发展机制也逐渐开展起来。这些机制成功地给温室气体排放设置了价格,不仅提高了减排的效率,也为一些发展中大国的能效和可再生能源的发展提供了动力。

但是这个初生的碳市场的价格还并不稳定,主要是因为它的需求和供给都是人为控制的,有很多碳市场以外的因素在发挥作用。此外CDM项目的“额外性”(即是否产生了实质的减排量)和环境与社会底线也常常受到质疑。

2007年号称“气候变化大年”,阿尔.戈尔靠一部讲述气候变化问题的纪录片获得了奥斯卡奖。IPCC因为发布的第四次评估报告进一步确认人类活动和危险的气候变化的关系,以及气候变化可能的影响而诺贝尔和平奖。

2007年在巴厘岛举行的COP13/MOP3计划启动针对《京都议定书》以外的国家(主要是美国和一些发展中大国)行动的谈判。

而中国的排放量随着气候谈判的进展和国内经济发展而直线上升,在2007年已经几乎要成为世界第一的排放大国,而且国力不断上升。

《公约》中“共同但是有区别的责任”原则的下半句是“以及相应的能力”,所以随着责任和能力的变化,国际社会对中国的行动的期望也越来越高。

巴厘岛大会希望能为2012年以后的国际气候制度绘制蓝图,谈判中争议的核心之一是未来制度的法律形式。

经过多方博弈,最终的决议确立了“双轨制”的设计,一方面继续谈《京都议定书》中发达国家的任务,同时,新设立长期合作行动的特设工作组,就其他发达国家(美国)和发展中国家的行动展开谈判,史称《巴厘路线图》。

由于美国对整个气候谈判的影响,《巴厘路线图》所计划的谈判在2008年止步不前,直到2009年奥巴马总统上任后实质性的谈判才真正开始。

美国、加拿大等的企图是彻底推翻《京都议定书》这种“至上而下”和“二分法”的制度结构,建立起基于“自愿和回顾”的松散体系;

欧盟希望能在京都的基础上建立包括所有国家的减排任务新的议定书,或者哪怕是京都加上一个规定附件B以外的国家任务的“姐妹”议定书;

发展中国家则希望在保持京都框架现状的基础上,通过一些大会决议来规范自己和美国的行动。 [详细]

哥本哈根气候大会现场。

消亡(2007-2012):哥本哈根“悲剧”

“双轨制”的建立以及美国和欧盟的行动都被发展中国家视为对《京都议定书》的谋杀。

在09年哥本哈根大会之前最后一次的谈判中,非洲国家代表甚至以集体愤然离席来表达自己对“谋杀京都”的抗议。

在哥本哈根,由于各国立场之间的差距实在巨大无法弥合,在双轨上产生后京都国际气候协议的努力宣告失败。

在部分国家的推动下所产生的《哥本哈根宣言》,采用的是一种自主自愿自下而上的参与合作方式,最后也只是被大会“注意到 (take note)”而没有作为正式决议被采纳。

此后的谈判几乎就变成了“自上而下强制分配”和“自下而上自愿行动”的路线斗争(即“上下”之争)。自上而下的方式应该说更加科学,从科学的建议出发,为了控制升温在2度以内,计算出剩下的排放空间,然后根据各国不同的责任和能力进行分配。

但是这种方法最大的缺陷是没有各国都认可的公平的分配标准,即使理智上可以认可,国内的政治现实也难以接受。

而美国所倡导的“自下而上”的方式看上去更加务实:各国根据自己的能力进行承诺,在行动过程中,通过不断比对行动的进展和气候科学的最新发现,不断调整自己的行动。但是这种方式没有办法给世人保障未来能有一个安全气候环境。

自上而下的方法需要大国以强烈的政治意愿来推动才能行得通。

老牌的发达国家都陷入在自己国内经济问题的泥沼中, 发达国家几乎从《议定书》第二承诺期集体撤退,而一批新兴的发展中国家在世界舞台上扮演着越来越重要的角色,如何重新界定它们的责任和能力,成为另一个关键点。

目前只有欧盟、瑞士、挪威继续承诺《京都议定书》第二期。澳大利亚、新西兰仍在观望,尚未作最后决定。其余的附件一国家不为所动,铁了心要站在《京都议定书》第二期之外,已无转圜余地。

第二承诺期按照《京都议定书》原来规定是要通过一个修正案生效,这个修正案要拿到各国国会去批准,相当于批准一个新的条约,只有这样才具有法律约束力,才是真正的国际条约。

从现在情况看无论如何都不可能达到这样一个效果,2013年马上到来,通过修正案至少需要一到两年时间,《京都议定书》第二承诺期谈判必须要在第一承诺期结束前七年就要开始谈判。但是现在不可能,即便第二承诺期存在,实际上法律效率在性质上跟原来也不一样。

在此次多哈会议上会对《京都议定书》命运作一结论。《京都议定书》没有第三期,因此也可以认为多哈会议终结了《京都议定书》。[详细]

2009年哥本哈根气候大会,环保主义者之希望各国能够达成有效力的协议进行游行,警方抓捕了大量街头示威者。

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