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公开一年间 《环境信息公开办法》一周年回顾

    环境法公众研究网(Greenlaw)《环境信息公开办法(试行)》实施一周年回顾

  胡元琼

  NRDC(美国自然资源保护委员会)北京代表处--中国环境法项目

  2008年10月5日,环境法公众研究网(www.greenlaw.com.cn )正式改版。

促成这次改版最终成行的一个重要因素,正是《环境信息公开办法(试行)》自2008年5月1日正式实施后的各界积极反应。面对立即出现的律师和公民申请环境信息公开的案件和相关报道,旧版Greenlaw的更新速度已然难以胜任。改版完成后,除了延续原有的新闻稿邮件服务外,开始了紧锣密鼓的写作—事情发展得太快,原定每周更新2-3次的计划也难以追赶围绕信息公开的民间行动、法界辩言。于是改为每天更新。迄今为止,共收集118条关于环境信息公开的新闻;在撰写和发表的108篇环境法专题博客文章中,有21篇事关环境信息公开。在新闻稿邮件组中,有近千名中外读者,在见证着一项制度创新的行进。

  建基于国务院《政府信息公开条例》将公开信息确定为政府法定义务之上,环境保护部的《环境信息公开办法(试行)》不仅是第一个执行国务院条例的部门规章,更结合清洁生产促进法的规定,将一定条件下的企业信息公开规定为义务。在从官本位走向科学民主,从片面强调增长逐步迈向可持续发展的中国,这是一记重锤,震碎了引颈张望的公众与政府、与污染企业之间那道常年未破的墙。而直接面对后的彼此,在兴奋和喜悦之余,却也难免些许尴尬与不适。回望公开一年间的足迹,我们看到的是一卷情势交杂的画面。

  政府与民众一起成长

  如果说四年前的圆明园防渗膜事件是公众与环保部门在法律意义上正面对话的开始,两年前的厦门PX事件则更多是一个寻求更有效对话途径的高潮。公众和政府似乎从圆明园到厦门开始重新相识。2008年,随着环境信息公开办法的正式实施,公众了解和运用法律以加强对话能力的趋势愈加明显。截至2008年底,各地多家环保民间组织相继发布了“环境信息公开与公众参与”的本地指南,并举办圆桌会议和培训等活动,进行环境信息公开办法实用信息的宣传。

  与此同时,环保民间组织开始尝试在自己的工作中运用环境信息公开法律。2008年10月30-31日,在中华环保联合会主办的环保民间组织可持续发展年会上,多家参会的环保民间组织与律师和法学专家们分享了各自尝试运用环境信息公开法律的经历。在这些或成功或失败的尝试中,诸多法律和实践问题窥斑见豹地得以呈现。比如, 绿色和平在《企业污染物信息公开状况调查》中发现巴斯夫在中国对公司环境信息的公布不如在其他国家那样透明的问题,如今这个化工巨头仍然对其在中国的排放数据缄口不言。绿色和平转而向环保部门申请公开巴斯夫排污信息也依然未果,这给公众和法律界留下了一系列悬而未决的问题:一、企业环境信息公开的强制性对于保障公众环境知情权十分必要,现在的制度安排是否足够;二、政府为履行排污监管职责而收集的信息是否转化为政府信息而纳入主动公开的范围;三、如何界定企业环境信息中的商业秘密,比如,企业的排污许可和排污登记等文件是否会涉及商业秘密等。

  也有令人欣慰的结局。例如,去年8月,自然之友联合多家国内环保民间组织,对于环保记录不良的金东纸业申请上市环保核查发出了诘问。在认真履行公众参与程序,有序发出信息公开申请之后,2009年3月,环保部对金东纸业上市环保核查再次进行公示,对民间组织提出的问题进行了直接和公开的解答。虽然对于金东纸业的疑虑犹存,但是环保部首次以如此高调和细致的形式公开与民间的对话,这无疑值得赞赏。

  另外,专业队伍的加入,给环境信息公开增添了诸多亮点。比如,上海律师严义明在5月5日率先递交了环境信息公开申请,成为律师界推动环境信息公开的领军人物之一。时隔半载,他又向4万亿经济刺激计划的落实发出了信息公开申请。与他不谋而合的,还有自然之友在年度环境绿皮书发布会上,对加强4万亿投资环境监管的呼吁。

  一年间,不管适应不适应、是否准备就绪,政府和民间组织、广大公众围绕环境信息公开的命题一起成长着。对民间而言,不再有借口说无法可依,更多的问题是如何提高运用法律的能力。对立法者而言,政府与民间对话的过程不啻是检验立法目的如何实现的时机,其中揭示的法律漏洞和操作问题,更待尽快解决。对政府而言,不再有时间慢慢进行观念转变的磨合,因为公开已经成为一项立即生效的法定义务。看一下《检察日报》评论中对于政府信息公开年度报告公布情况的统计,“截至2009年3月31日24点,国务院27个组成部门中有9个、16个直属机构中有 13个、6个办事机构中有5个、14个直属事业单位中有11个、部委管理的19个国家局中有15个没有如期公布,国务院议事协调机构29个无一公布,31 个省级地方政府中也有9个没有公布。” 没有按时交卷的情况似乎带有普遍性,不能令人满意。这或许是成长过程中的一个必经阶段,但评论也指出“条例在相关规定中没有不按期公布年度报告的罚则,自然让一些行政机关不急不躁,不放在心上”是造成现状的原因之一。

  法院慢拍前进

  5月1日过后,随着湖南汝城5位公民启动中国信息公开第一案,一场对公民意识、政府能力和司法素质的综合考验也拉开了帷幕。事隔一个多月后,人们遗憾地看到郴州法院依然不知如何立案。人们担心,如果作为社会正义最后防线的司法系统开始失语,那么曾带来欣喜的信息公开法律或许又将成为一个中看不中用的摆设。那或许只是一个过渡期的反应。10月10日,《中国青年报》和《新京报》相继登载了公民胜出政府信息公开案的报道,让艰难行进中的信息公开看到了曙光。截稿前河北保定又判决一起公民胜诉的政府信息公开案件,无疑令人欣慰。

  虽然现在尚未看到关于环境信息公开案件判决的报道,但是它山之石可以攻玉,上面提到的判例无疑为踟蹰摸索环境信息公开力量的人们打开了一扇窗。至少现在人们知道了,行政机关不在法定期间内处理信息公开申请是一种违法行为,会输掉官司。司法程序介入的意义在于,当讼争双方对于法之言辞模棱两可时,中立的判断有利于促成正义的实现和对于立法本意的还原。虽然现在公开报道的判决只解决了一小部分问题,但依然有理由期待法院成为推动环境信息公开依法开展的一支更加重要的力量。

  企业保守应对

  广州去年有25万打起精神申请政府信息公开的公众,年度公报里呈现的也是一个认真将公共资源投放到公众信息需求上去的政府。相比之下,作为环境信息公开办法规定的义务主体之一的企业,对于信息公开却似乎反应冷淡。

  在绿色和平的行动中,巴斯夫始终高傲地沉默着,也未见任何领头者,在自愿公开环境信息的号召下,亮出自己的旗帜。对于因被列入强制清洁生产审核名单而必须公开环境信息的一些企业们,这似乎也是一个无关痛痒的话题。描绘了中国水污染地图和空气污染地图的公众环境研究中心,去年6月起带领十几家环保民间组织对于被列入强制清洁生产审核名单的全国各地近30家企业发出了“企业环境信息公开提示信”。依照环境信息公开办法的规定,他们有义务在被列入名单后30日内公布详细的污染物排放信息,否则将被处以罚款或由环保部门代为公布。除了寥寥数家在规定时间内公布了规定的信息,更多企业选择了拖延和沉默。这样的明知故犯并没有带来太严重的后果,因为在环境执法中,要求企业依法公开环境信息的规定似乎还是一个没长齐乳牙的顽童,打也不是疼也不是。

  在被灰色处理了的地带,企业对于环境信息公开问题的态度是保守而暧昧的。去年有意无意借了环境信息公开的东风,沃尔玛在中国召开了供应商峰会,发布关于绿化供应链,公开环境信息的倡议,但时至今日,这些倡议的具体落实情况似乎并不明晰。

  媒体尚须努力

  2009年3月31日,是政府信息公开条例及环境信息公开办法正式实施后,政府部门第一次需要依法公布信息公开年度报告的日子。公安部、环保部、商务部、国家档案局……各省各市的政府信息公开年度报告相继上网。4月初,《财经网》和《检察日报》等媒体相继就国务院各部门完成和公布政府信息公开年度报告的情况,发表评论文章。从中人们了解到,其实许多国务院部门都没有能够按期履行依法公布政府信息公开年度报告的义务。4月初,媒体公布了广州接到25万份信息公开申请,而有的城市只接到1件的消息。在这第一次交答卷的日子,舆论监督的力量基本到位了。

  过去的2008年因为许多原因而不平凡,舆论对政府信息公开法律实施的反映也似乎格外显得实在。多个第一案和民间行动得到了及时的报道和追踪,专家或报纸的一些时评也都基本切准了法律实施中的要害。比如,对信息公开范围和有效性的讨论,对就信息公开起诉和举证中出现的法律实务问题的分析,乃至对目前制度设计需要改善的讨论,都无不点出了在公开第一年中出现的主要矛盾和问题。即便如此,更多见于报端的还是大而化之、空洞无物的格式化新闻,与事实上已经数目庞大的公众信息需求相比,媒体的介入深度还远远不够。

  以下附上环境法公众研究网(GreenLaw)一年来收集的信息公开新闻,以及NRDC(美国自然资源保护委员会)诸同仁拙笔撰写的21篇环境信息公开博文。在公开一年间的时刻,谨以为记。

 

(责任编辑:苏苏)

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